如何跳出银行案件怪圈

自今年年初中国银行哈尔滨河松街支行爆发10亿元资金被盗大案（参见《财经》2005年第2期《一个行长的失踪》）以来，基层金融机构一时间风声鹤唳，先后有山西和吉林等要案被公布出来。

银行案件的大面积曝光，一方面彰显了监管当局力除陈弊的决心，另一方面，也反映了基层银行尚存有薄弱环节。这些金融巨盗其实既无显赫背景，亦无超人才智，却在银行的资金系统内近乎为所欲为。中国的银行业内控机制究竟存在着哪些问题，银行的外部监管应如何对待？

2003年3月5日下午，负责国有商业银行监管职责的银监会主席助理车迎新坦率地接受了《财经》杂志的专访。

举一反三，堵住管涌

作为商业银行的外部监管者，中国银监会对于商业银行的操作风险历来高度关注。据不完全统计，2003年银监会成立以来，先后向有关商业银行发出了70多份风险提示。在案件逐一爆发后，银监会即率先三令五申，要求商业银行严格执行13项制度，以图针对性地堵塞基层行的管涌。

对此，银监会主席助理车迎新分析称，其中比较重要的措施包括：首先，强化干部交流制度，也就是轮岗制度。从已发生的案件来看，犯罪分子在一个工作岗位上连续工作三年以内的不可能酿成大案，因为不熟悉业务、人脉和社会环境，因而也就不具备作案条件。因此轮岗制度至关重要；其二是休假制度。目前发现的涉案金额较大的银行管理人员，多是平时看起来都是任劳任怨、从不休假的。“为什么不休假？就是因为不能休，休假了别人就看出问题了。所以我们要求银行建立强制休假制度和相应的工作交接制度”；其三是银行双人复核制度；其四是银行稽核制度，要经常进行监督检查，必须做到六相符，即账账相符、账款相符、内外账务相符、账物相符、账证相符、账表相符，看贷款光看银行的账不行，必须银企对账，以防万一企业的财务人员和银行内部人员勾结。

此外还有私访制度、集合审计制度等等，在强化制度建设的同时，银监会准备从这些方面对商业银行执行制度的情况进行一次彻底的检查。

针对大案要案回升的趋势，车迎新表示，银监会将会采取以下措施：第一是继续开展现场监察工作，按照风险监管的要求，银监会从2005年开始对商业银行开始进行风险评估，按照CAMEL评级法，使得银行的风险降低到最低。对不同的银行将采取不同的办法。

第二，继续推进四家银行的公司治理改革，推动上下联动的改革。现在中建两行的股改主要在总行层面上，分行层面仍然没有动。从今年开始，银监会就要推动中建两行的改革深入到下级分行，重点是机构扁平化、业务管理垂直化、用经济资本的方法来管理下级行，来代替现在简单的指标管理法。

第三，采取规章制度建设为主要内容的专项指令，这次四家国有银行的专业会议要进行部署。“国有银行的案件从高度上讲就是和煤矿的安全生产一个道理，加强安全防范制度也是构建和谐社会的需要。” 为此，银监会将引入严格的问责制，将金融案件视同重大责任事故进行严肃处理。

“案件发生学”

近来商业银行案件处处引爆，并非时间上的巧合。在车迎新看来，这既与银行经营自身的风险特性有关，也与宏观经济周期以及银行改革的转轨特征密不可分。

上一轮银行案件高发期是1988年经济过热到亚洲金融危机之间，当时也曾出现了很多大案要案。时任副总理的朱基对此“约法三章”，还专门颁发了中央文件，主题就是防范金融风险。中央特别破格举办了一周的金融研讨班，参与学习的均为各省省长、省委书记。

由此可以注意到，每次银行案件高发期都与经济周期有关：先是经济过热、贷款过多，然后是整顿、调控，最后是不良贷款浮出水面、恶性案件爆发，这个怪圈有一定的规律性。目前银行案件的爆发，同样是由于2002年到2003年经济上升期间银行贷款发放得太快。

回顾历史上的大案要案，中国的银行案件的发生形态，确与整个经济发展的特征密切相关。先是前些年在全民办企业时，银行也办企业、搞三产，出现了大量坏账和案件；其次是在结算上出现问题，这是因为银行错开结算时间就能虚增出来很多货币。比如中行开平支行案，就是盗用联行资金。接下来就是在经济上升周期，负债业务出问题，像河松街中行就是内外勾结盗用存款――车迎新如是阐释这一“案件发生学”。

“这次要看能否跳出怪圈，要看银行能否将‘科学发展观’落到实处、宏观调控能否顺利达到目标。”车迎新称，从客观原因来看，银行案件的产生主要是经济决定金融的规律在起作用。银行的不良资产不仅仅是银行的问题，而是整个经济体的问题在银行的沉淀，银行犯罪是整个社会犯罪的缩影。这是因为现在国民经济发展的资金主要是由银行提供，银行本来主要是提供流动资金。但长期以来的现实是，固定资产投资和流动资金都是由银行提供，银行处在社会活动的中心。事实上，从目前爆发的案件来看，很多问题都是从资本市场传染过来的，最后埋单的往往是银行，这里面自然也包括曾显赫一时的“德隆系”。

随着近两年的经济增长，社会上出现了大量的盈利企业和闲散资金。由于这些机构本身有大量存款，正是银行极力发展的大客户。比如东北高速这样的公司，“银行就把它当上帝对待，久而久之，其中就有不法分子产生了非分之想，把数以亿计的资金挪作他用。哈尔滨中行和山西的案件性质都是这样的，这和社会上资金的高度集中也有一定的关系。”

更为重要的是，中国的银行所处的环境远为复杂。事实上，许多管理资金的机构本身并不在乎资金的安全性：包括社保局、住房公积金等事业单位在内的资金放在银行，往往并不是会同银行把资金管理好，而是想方设法与工作人员勾结。在这个预谋的过程中，银行的领导管理、监督检查制度跟不上，就会出问题。当然在这个过程中银企双方都可以发现一些先兆，稍不加以重视就会酿成事故。

“内外勾结是非常可怕的，等于银行的大门是敞开的。”车迎新对这一社会现实痛心疾首：实际上任何人的钱存在银行都必须按照银行的制度办，企业想动用这笔钱也要遵循一定的程序，银行要动用企业的钱，企业也要进行一定的监督。事实上打击社会犯罪，不仅依赖公检法的共同努力，也同样依赖社会信用环境的进一步优化。

阶段性风险

从监管者的角度观察，目前发生的这些案件都是违反了银行最基本的规章制度，有章不循。银行问题集中曝光，同时也显示了银行改革的催化作用：商业银行改革在一定程度上更换了经营机制，进而将原来隐藏得比较深的案件暴露出来了。

“改革不是灵丹妙药，吃一剂下去病就退了，银行的机制和人员素质的变化要适应经济的快速发展，但这需要经历一个过程。”

车迎新说，银行问题仍将有一个逐步暴露的过程。目前集中爆发的这些案件都是内外勾结，根源在于没有按照科学发展观、构建和谐社会的原则来进行银行管理。比如目前商业银行基本上是用存款指标来管理银行，银行职工都拼命拉存款。像河松街中行存款业绩素来良好，很快就被升格为支行，而职工的福利待遇也发生了很大的变化，而正是这一“优异成绩”放松了银行内外的监管神经。

这些残酷的教训都说明，银行在管理机制方面存在着很多问题。首先，任用和选拔干部特别是基层干部时，不能以存款指标来衡量干部。山西“728案”表面看来是与证券公司有关，但从根子上讲，也与银行拉存款的动机有关；其次，银行依法合规经营的理念并未得到贯彻。事实上很多银行是在以违规求发展；第三，银行在执行规章制度方面，有章不循、违章不究、处理过轻，不注意震慑犯罪分子。

在车迎新看来，银行的信用风险、操作风险和市场风险永远是客观存在的，目前的操作风险比重较大，只是一种阶段性表现。随着国有商业银行改革的不断深入，银行将来面临的主要风险还是市场风险和信用风险。

虽然监管部门做了较大努力，但银行问题的严重性提醒人们，银行在内部管理与内控上存在的问题仍然不容忽视，必须进一步采取更加坚决的措施，标本兼治，重在治本。据记者从银监会国有商业银行监管会议上了解到，2005年银监会将开展商业银行专项治理工作。主要措施包括三项内容：

其一是加强制度建设，完善操作流程及其监督机制。要求商业银行加强内部控制及内部稽核建设；对基层主管实施轮岗轮调和强制休假制度；加强银企、银银、银客适时对账制度；对未达账和账款差错的查核工作坚决不返原岗核查；做好印押证的分管和分存、对可能发生的账外经营加强监控；加强规章制度的建设和修订；对重要和敏感岗位员工实行八小时以外行为失范监察；建立举报查实奖励制度；改进科技信息系统；加强对基层行的监管、逐级落实责任；坚持行务公开制度等等。银监会将对以上制度的落实监督检查。

其二是加大力度，严肃处理和公开披露金融大案。严肃查处中国银行河松街支行案件和山西“728”金融大案，尽可能公开披露案件查处情况，让全社会都来监督商业银行。

其三是加大对高管人员监督力度和案件问责力度。为此，银监会正在制定《银行业金融机构董事、监事、高级管理人员履职监管评价指引》、修订《银行业金融机构董事、高级管理人员任职资格管理办法》。要求各家商业银行将违法违规违纪案件视同重大责任事故，实行严格问责制。

看住基层行

金融窃案的集中爆发，其教训是极为深重的。总理在相应的批示中甚至表示，“这样下去没办法向党和人民交代”，并要求银行加强内控建设。

为什么一个基层行的干部有如此巨大的权力，银行内部的制衡机制为什么失效？对此车迎新表示，制度不能执行是问题的关键。“比如说一个会计员有什么权力啊？他就是记账的权力，但是他要是想作案，可能就是几百万元的携款潜逃。”

银行过去有个说法，叫做“三铁”――铁账、铁款、铁算盘，这背后指的就是铁的制度。银监会目前对于制度执行开出的药方是：一要加强思想教育，使他不想作案；二是加强制度建设，使他不能作案；三是加大查处力度，让他不敢作案。

车迎新称，在这些方面，银监会已经做了大量工作。首先，银监会成立后，连续两年对国有商业银行组织了三项检查，包括信贷资产、非信贷资产、表外业务。2003年检查发现了很多问题，当时由银监会主要负责人带队，四大国有商业银行主要部门负责人都参加，指出银行违法违规的很多地方；到2004年银监会对这些问题持续监管，一是跟踪2003年出现的问题的整改情况；二是针对检查中发现的内控方面的漏洞，对授权授信、内部规章制度建设等进行了专门检查，这是从现场检查手段上发挥的作用。

第二，银监会根据国际标准制定了一系列和国际接轨的法规。据商业银行反映，有很多法规对于商业银行流程的影响非常深远，例如《商业银行授信工作尽职指引》等，在国际上影响也很大。

第三，援引国际惯例，实行风险提示制度。比如对河松街中行、山西案件，在案件刚刚爆发还没完全暴露的时候，银监会都向银行发出了风险提示的通知，再比如对大学城项目进行风险提示等。

河松街中行案和“山西728案”表明，银行内控不仅要针对内部人员，还必须同时涵盖对存款客户的监控。像东北高速这样的大客户选择在比较偏僻的基层行开户，本身就有钻空子的动机。实际上，银行界越是管理不到位的分支机构，就越能吸引动机不纯的大客户。

对此车迎新表示，银监会正在研究这个问题。像基层管理水平比较低的这些行，能不能容纳大客户，或者能容纳到什么一个程度？“下一步我们可能要提出一个意见来，就是要求各银行把大客户上收，还有一个就是实行直线监管，要经常对大客户实行监察。”他说。

车表示，这里面主要涉及调动积极性问题，有些基层行的行长就是本事大，能把客户拉过来。事实上如果把大客户的存款都放到北京分行营业部，尽管它监管的水平手段比较齐全，但服务远不如基层行，因为大客户太多了。所以这些问题都需要研究，“比如怎样加强对账面的管理？是上收还是加强对它的监督检查，还是实行客户经理制度？”在车迎新看来，这项工作不仅仅是银行的事情，还需要全社会的参与和配合。

与此同时，问题的出现也再次提醒我们，银行改革必须不断深入。毕竟，即使在金融高度发达的美国，也有国际商业信贷银行丑闻，2000年巴林银行也仅仅因为一个里森而倒闭。 “银行在发展，问题也在发展，因此，银行改革永无止境。出了问题不可怕。亡羊补牢，举一反三，从制度上不断完善，才是我们必须做、也必须做好的事情。”车迎新对记者说。