气象部门推进中期财政规划管理的思考与建议

摘 要：根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》与《财政部关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》，气象部门积极推进中期财政规划管理工作。当前的中期财政规划管理，既有项目库储备少、资金规模小，基层预算编制时间紧、缺少科学编制依据，重工程建设、轻运行维护等现实问题，也要考虑中期财政规划和气象发展五年规划的匹配、年度平衡和跨期平衡的衔接、全口径预算基础的统筹与宏观指导的长远问题。在此基础上，气象部门推进中期财政规划管理需瞄准长远，做好基础。顶层设计要与实际需求的测算相结合，夯实中期财政规划管理工作的基础，合理制定战略决策、中长期规划及绩效目标。

关键词：中期财政规划；年度预算；气象部门

中图分类号：F810.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）17-0142-04

中期财政规划（Medium-term Fiscal Plan），是指为确保和增强财政政策的连续性、前瞻性和可持续性，根据国家中长期发展规划和宏观调控的需要，在确定中期财政政策基础上编制的多年度财政规划[1]。中期财政规划是中期预算的过渡形态，它按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。

当前，我国经济进入“新常态”，经济社会关系正发生变化。一方面，经济形势变得越来越复杂，经济增速下滑已是常态，财政收入也呈现增幅下降趋势，国家宏观调控面临前所未有的复杂形势，长期以来以政府财政为主力军的激励模式式微[2]。另一方面，我国经济的平稳快速发展的不稳定因素仍在。国家宏观经济的稳健需要正确引导，推进财税体制的全面改革，促进经济总量的可持续发展。与传统的年度预算相比，中期财政规划在实现总额控制、战略性资源分配及营运效率三大核心目标以及加强财政受托责任和提高财政透明度等方面，均表现出了明显优势[3]。

中期财政规划是预算管理理念和方式的深刻变革，对于国家治理能力提高、适应经济新常态下宏观调控改善、政府施政目标实现以及进行预算绩效评价具有重大意义[4]。就气象部门而言，推进中期财政规划管理，有利于规划、政策、预算衔接协调；减少年度存量资金，提高财政资金使用效率；增强预算的前瞻性和可持续性；提高绩效管理水平，促进部门绩效提升。

（一）气象部门推进中期财政规划管理的作用

第一，使规划、政策、预算衔接协调更加紧密。中期财政规划管理着眼于对宏观经济与财政发展趋势的判断和周期性财政收支平衡目标的实现[5]，能使气象部门各年度甚至各阶段的预算安排与跨年度发展规划、专项规划、政策及气象活动等全面有效结合[6]，使衔接协调更加紧密，保证了既定方案的顺利实施。指引气象部门在编制规划与预算时，由过去争取财政资金向预算约束下最优政策目标转变。第二，减少年度存量资金，提高财政资金使用效率。中期财政规划除了对年度预算进行预测和指导之外，还对年度预算有较强的约束力。主要表现在通过支出限额对支出总额进行控制，避免传统预算思维下多报预算额度，导致预算执行困难，造成年内大量资金结存，既影响资金使用效率又造成资金闲置浪费的现象[6]。第三，增强预算的前瞻性和可持续性。预算安排除了需要遵循气象发展五年规划及年度计划之外，还有多项的分领域专业规划。特别是建设性项目多为延续性跨年度项目，建设周期一般几年甚至十几年。对于这些项目实施中期财政规划管理，有利于增强预算的前瞻性和可持续性，使得年度之间财政支出更为连续，避免支出政策的碎片化和预算支出安排的随意性。第四，提高绩效管理水平，促进部门绩效提升。预算绩效管理将会树立起“以结果为导向”的绩效理念，可通过设定科学合理的分阶段预算绩效目标、指标等标准，注重考核项目的中期政策效果，勾画比较清晰的项目进展思路。同时，对中期政策效果的评价可以反馈到下一个编制周期内中。如果本轮中期规划不达标，尤其是约束性指标不达标，未能实现绩效目标，就要重新考虑其预算资源配置问题[7]。

（二）气象部门推进中期财政规划管理现状

2014年，财政部着手开展中期财政规划管理工作，气象部门组织内部编制三年滚动规划。2015年，《财政部关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》（财预〔2015〕43号）出台，指出“2015年财政部组织中央部门编制2016、2017、2018年三年支出规划，此后每年向后延伸一年”。当前，气象部门中期财政规划管理仍在探索之中，只是针对支出的需求进行初步的编制，整体全过程中期财政规划的编制还未进行。在编制部门中期财政规划时，存在预算项目库储备少、资金规模小，基层预算编制时间紧、缺少科学编制依据，重工程建设、轻运行维护等现实问题。

1.项目库储备少，项目前期的工作需具体考虑

中期财政规划管理要求气象部门编制好3年滚动项目。但从反馈的情况看，存在3年项目申报减少，项目资金规模下滑的态势。往年年度预算编制，并没有建设项目库的要求，推进中期财政规划管理使得项目储备少的情况凸显出来。按照财预〔2015〕43号文件规定，“部门中期财政规划一经确定，原则上不予调整。中央部门因重大增减支因素需要调整3年规划的，应在编制新一轮规划时重新测算提出需求，按部门中期财政规划的编制流程报批。经批准后，按调整后的规划实施。”“财政部根据未来财政收支预测结果，可以结合部门提出的调整需求相应调整部门未来年度的支出规划，并在编制规划时通知中央部门，各部门根据新的支出上限调整部门分年度支出安排，按程序报批后实施。”故2015年预算编制时，经过严格审核、深入论证，如果项目未能申报或搁置的，一经确定，原则上不予调整。如果延至2016年申报或启动，调整3年规划的程序性难度将会加大。所以导致当初没有申报项目，今后就很难申报的情况。故中期财政规划启动前期需做好项目的总体要求和具体考虑。

2.基层预算编制时间紧、缺少科学编制依据

气象部门实行气象部门双重管理体制与双重计划财务体制。在推进中期财政规划过程中，基层预算编制的新旧问题交织在一起的。一方面，从预算编制流程看，预算编制时间早于项目确定的时间，任务没定，钱要先定，违背了“钱跟事走，以事定钱”的原则，预算与项目间容易产生衔接性、科学性、约束性问题。中期财政规划虽能改善这一局面，但需要时间和实践去检验。其次，基层普遍感到预算编制的时间太紧。财务人员只能根据近年来收支规模，结合明年工作计划，人为编制下年预算，谈不上预算编制的科学性。另一方面，基层财务人员未必全程参与规划编制，很难站在全局高度去思考中长期发展规划，更难考虑年度预算在中长期阶段内的合理配置。即使进行中期财政规划，基层财务人员也很难预测未来2―3年支出情况。此外，中期财政规划管理的配套机制还未到位，基层进行科学编制预算工具是欠缺的。例如，还未建立起与中期财政规划管理相适应的管理信息系统。这就需要从部门实际出发，统筹考虑中期财务规划，对基层预算进行科学指导。

3.重工程建设、轻运行维护问题突出

多年来，气象投入偏重于工程建设，规划多是建设内容，对建设新增业务能力的预估预测偏弱，对建设后新增硬的业务能力需要运行和维护需求，没有做过系统评估工作，缺乏稳定有效的运行经费和维护经费投入，普遍存在“重工程建设、轻运行维护”问题，无法保证气象工程建成后的长期良性运行，做好中期财政规划需要正视这一问题。此外，随着新兴技术推广和应用，原先战略决策中的工程建设项目存在结构性调整的可能，支出规划如何契合整个气象发展规划和专项规划，顺应战略决策的布局调整，中间隔着一个“真空带”。

（三）气象部门推进中期财政规划管理的认识

1.中期财政规划是综合性规划

中期财政规划是综合性规划，它不同于年度预算侧重预算支出的编制，而是基于发展规划或专项规划目标及任务，服务于事业发展；它不是单纯财政保障规划，而是将发展规划涉及发展目标、保障目标纳入到中期财政规划之中，使发展规划与中期财政规划之间是互相衔接、互相补充、互相影响。因此，编制中期财政规划不仅仅是财务部门的事，而是应该调动气象部门各机构各部门的积极性一起来编制规划，毕竟规划为业务发展支持服务的，业务部门的想法、要求要体现在规划里面。但也要认识到，中期财政规划不能替代整个气象事业的发展，气象事业发展的牵引还是要基于“十三五”规划。

2.中期财政规划不是对年度预算的替代

中期财政计划管理既是年度预算在时间序列上的拓展，其实施又要具体落实在各年度预算之中。编制中期财政规划与年度预算并不是互相排斥的，中期财政规划中每一年度的预算确定还要根据政治经济情况进行修订调整，只有把二者结合起来，才能使年度预算的编制更加符合政治经济发展趋势和需要。应注意到，中期财政规划比年度财政预算更具有前瞻性，适度超前的特点虽然让普通基层财务人员感觉不适而难以落地，但这绝不是中期财政规划应该缓行的理由。恰恰相反，适度超前的中期财政规划可以解决年度预算中存在的一些问题。

建立中期财政规划并非易事，需要在相当长的一段时期内不断实践、逐步完善，在实际推行中应考虑三大问题。

（一）中期财政规划和气象发展规划的匹配问题

气象发展的五年规划反映了气象主管机构在未来五年内所面临的科技形势、工程目标、重点任务等，涵盖了未来五年宏观、中观层面，中期财政规划管理制度应该与此形成呼应，依据气象战略要点形成与之匹配的综合财政管理制度。从时间上看，五年规划与中期财政规划不一定能实现很好的衔接，如何实现有效的滚动对接需要考虑。从内容上看，表现为粗线条的发展规划，与中期财政规划需要的精细化要求之间的差距。因此，做好中期财政规划，势必要将滚动理念融入到五年发展规划之中。建议完成下一轮发展规划之前，先制定出中期财政规划，为下一轮发展规划所考虑的内容作补充。

（二）中期财政规划要建立在全口径预算基础之上

全口径预算就是在公共预算之外还要考虑政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，未来还要建立债务预算、税式支出预算，只有将这些部门收支都纳入预算考察之内，才有可能对气象部门的中期发展规划作出科学分析和判断，制定的部门中期预算才能更加有效。目前，按照财预〔2015〕43号文件规定，中央部门的中期财政规划管理，预算范围是中央部门预算的一般公共预算和政府性基金预算拨款，还不包括地方财政拔款和国有资本经营收入。未来到中期财政规划管理较为成熟阶段，有可能会结合气象部门双重计划财务管理体制的特点，考虑把中央、地方的规划和国有资本经营统筹进来，中央财政与地方财政分头归库，最终汇总，体现部门全口径综合预算的概念。

（三）中期财政规划编制离不开财政部的指导

中央部门中期财务管理编制方法要求，气象部门结合国民经济和社会发展五年规划纲要及相关专项规划，按照部门职责，提出规划需求，测算提出部门的3年支出需求。因此，气象部门自身需要加强测算分析能力，对部门预算进行合理的动态平衡，提高预算编制尤其项目预算编制的质量，需要财政部门加强对部门预算编制的指导，充分考虑气象部门的实际情况和其他中央部门的合理诉求，按照国发〔2015〕3号与财预〔2015〕43号文件的相关规定给予指导，给出具体文件清单和操作流程，让气象部门可以更好地进行编制中期财政规划，使部门中期财政规划在规划期限、编制步骤、重点内容和管理方式上与全国中期财政规划保持衔接。

（一）顶层设计要与实际需求的测算相结合

任何规划不仅仅是宏观文字式的描述，它要基于数据分析进行的政策部署。因此，要做到顶层设计和实际需求测算相结合。一方面，要结合气象部门双重管理体制与双重计划财务体制，加强中期财政规划理论与方法的研究，做好项目的总体要求和顶层考虑。支出规划要与发展规划相衔接，在做发展规划的同时，做好支出项目的安排。另一方面，现有的预算管理水平决定了气象部门的收支规模编制汇总，不可能完全从基层逐级汇总。但基层的需求需要反映出来，需要对基层支出情况进行大体摸底，这就需要统筹设计好气象发展的大方向、大工程、大部署，增强气象部门实际需求的测算能力。此外，要加快财政管理信息系统建设，为预算编制提供科学有效的信息。

（二）夯实中期财政规划管理的基础性工作

中期财政规划管理是系统性的制度设计，需要建立在大量的基础性工作之上。首先，要把发展规划与专项规划“翻译”成项目，做好气象部门的项目库建设，继续完善3年滚动项目库。其次，探索中期财政规划指导清单制度，以清单方式明确列出3年滚动项目、经费、政策的等一系列制度安排，指导基层工作。再次，要制定支出定额，按业务功能分类，凝聚公共服务项目、防灾减灾项目、探测项目、预报预测项目、信息传输项目等，细化相应的支出定额。按照细化项目做支出标准、支出定额，提供标准来编制年度预算和中期财政规划。

（三）合理制定战略决策、中长期规划及绩效目标

气象部门的总体战略决策、中长期发展规划和绩效目标是编制中期预算的前提和基础。中期财政规划要以战略决策为依据，以实现气象部门中长期发展规划和预期绩效目标为导向，以年度发展计划为参照系，为气象部门实现中长期目标提供财力保障。依据气象发展5年规划和《全国气象现代化发展纲要（2015―2030年）》等中长期发展目标的重大战略部署和经济社会发展规划，研究制定中长期业务发展规划，明确发展目标、投入重点和预期绩效，编制3年分年度的滚动实施计划和分解目标，作为气象部门滚动预算的基础和前提。以此确保分年度滚动实施计划和分解目标要切实可行，支出绩效目标具体量化。

参考文献：

[1] 石英华.积极稳妥推行中期财政规划管理[J].公共财政研究，2015，（1）：61-73.

[2] 《中国财政》评论员.推进中期财政规划 改革促进完善国家治理体系[J].中国财政，2014，（11）：1.

[3] 肖文东，王雍君.“十二五”时期中国预算改革的思考――基于引入中期预算框架的视角[J].中国流通经济，2011，（11）： 117-122.

[4] 吴通苗.论高校财务发展规划的编制――基于中期财政规划管理的视角[J].全国商情，2014，（Z2）：90-91.

[5] 李燕.编制中期预算是财政规范化管理的重要举措国家治理与公共预算[M].北京：中国财政经济出版社，2007.

[6] 高文秀.浅析气象部门滚动预算管理[J].科技致富向导，2014，（8）：139.

[7] 王志刚.建立中期财政规划管理制度的思考[J].中国财政，2014，（13）：44-46.

Abstract：According to the State Council on the implementation of opinions "and" the Ministry of Finance on promoting medium-term fiscal planning and management of the central departments of medium-term fiscal planning and management opinions， meteorological departments to actively promote the work of the management of financial planning. The medium-term medium-term fiscal plan management at present， both the project library reserves less， small scale capital budget， time is tight the lack of scientific basis， and heavy construction， light maintenance and other practical problems， but also to consider， medium-term fiscal planning and meteorological development five year plan， the annual balance and intertemporal balance convergence， the problem of long-term overall budget based full caliber and macro guidance. On this basis， the meteorological departments to promote medium-term fiscal be aimed at long-term planning and management， make base for the top-level design to calculate with the actual needs of the combination， laying a solid foundation for medium-term fiscal planning and management work， make reasonable strategic decision， Medium and long term planning and performance objectives.

Key words：medium-term fiscal planning； annual budget； meteorological department