浅谈中国法律援助制度

[摘要]：法律援助制度是通过向那些缺乏能力、经济困难的人提供法律帮助，使他们能公平地同其他公民一样享有平等的法律保护的一项法律制度。但是我国的法律援助制度还有不完善的地方，例如宣传力度不够、经费严重短缺、援助人员不足、服务形式单一和体制欠规范等。本人针对这些问题提出了相应对策：深入基层宣传，争取最大程度支持；争取政府经费，吸纳社会资金；扩充法律援助者队伍，提高队伍素质；建立规章制度，规范工作程序；制定专门的法律援助法，完善立法体系；构建多元化的法律援助服务网络等措施。

[关键词] ：法律援助制度；对策；专门法；

中国法律援助制度是一项扶助贫弱、保障社会弱势群体合法权益的社会公益事业，是现代社会文明进步的标志。法律援助制度是通过向那些缺乏能力、经济困难的人提供法律帮助，使他们能公平地同其他公民一样享有平等的法律保护的一项法律制度。中共十六次全国代表大会提出“拓展和规范法律服务，积极开展法律援助工作”。2003年7月21日，国务院公布的《中华人民共和国法律援助条例》构筑了中国特色法律援助制度的基本框架，标志着中国法律援助制度的正式确立，是我国政治文明和法制文明的重要体现。但是中国的法律援助制度在实践过程中不尽完善，本文通过对存在的问题分析，提出了解决对策。

一、中国法律援助制度实践中存在的问题

（一）法律援助宣传力度不够。

目前有一种认识：法律援助是“花拳绣腿”，造成这种认识的偏颇，宣传力度不够，是原因之一。我国的法律援助中心多设在大中城市，而在城市宣传不足，在农村的宣传就更少。再加上我国农村农民科学文化素质不高、法律意识淡薄，不知道求助法律援助部门，这使得我国法律援助现有的资源也没有合理的利用。

（二）法律援助经费严重短缺。

让无助者有助，法律援助给弱势群众带来了福音，但其自身发展却面临着财政困难。据统计，全国财政用于法律援助的拨款2001年为5541万元，人均不到5分钱。2003年为1.52亿元，人均法律援助经费仅一毛多钱， 但已经比2002年增加了一倍。2004年为2.17亿元，增幅达43％。而香港每年的法律援助拨款是8亿港元，英国2001年为17亿英镑。在经费问题困扰的同时，又面临着日益增长的法律援助的需求。据不完全统计，全国法律援助咨询从1999年71万多人次，2000年83万多人次，增加到2001年113万多人次。申请法律援助的也逐年增加。据测算，全国每年需要提供法律援助的诉讼和非诉讼的案件约74万件，而每年实际提供法律援助的量只有需求总数的1/4。由此看来，资金缺口很大。在法律援助经费紧张的情况下，只能抬高援助对象的门槛，条件要求高了，使很多符合援助条件的群众依然无法得到应有的援助。

经费短缺在一定程度上制约着法律援助者办案的积极性，影响了法律援助的办案质量。律师在查找资料、调查取证时，都需要经费支出，由于没有稳定的经费来源，导致搜集资料、取证困难，办案服务质量当然要下降。有些律师甚至还要自掏腰包，这自然增加了他们的负担，以至于服务积极性下降，在办案中走过场，潦草应付，最终会影响到法律的公正，群众的合法权益得不到有效的保障。

（三）法律援助工作人员远远不足。

1.数量不够。随着法律援助制度的宣传普及，人们的法律保护意识日益增强，需要法律援助的人在增多。律师人数极大的供不应求，在人力上受到限制。目前，我国仅有律师12万多人，而美国加州的职业律师就有13万多人，且美国的律师职业人数的增长率比人口的增长速度要快5倍多；我国律师与全国人口的比例是万分之零点九五，低于泰国、巴基斯坦等发展中国家。 随着我国改革开放的不断深入，特别是我国加入WTO之后，涉外法律事业的增多，全国法律援助队伍的数量远远不能满足社会各个方面的需要，特别是那些高层次的法律援助者，更是人才奇缺。

2.质量不高。法律援助人员不仅仅是在量上不够，在质量上也有待提高。一些法律援助机构对法律援助工作重视不够，没有对工作人员进行严格把关，导致部分学历低、非法律专业和对法律知识一知半解的人在里面浑水摸鱼。他们缺乏过硬的专业基础知识，办案经验不足，社会责任心不强，这就使办案效果大打折扣，降低了办案质量。个别人大脑中还残存个人主义、拜金主义和封建思想，不能洁身自好，因为利益的驱使偏移工作方向，甚至走上犯罪道路。

（四）法律援助管理机制欠规范。

要想让法律援助延伸到社会的各个角落，就必须健全规范法律援助的各项管理机制。每个法律援助机构都有相应的制度，但是却各有所异，各有各的标准，各办各的案，存在漏洞，缺乏统一的工作制度、管理制度和监督制度的制定。有的法律援助机构与律师事务所共设一室，没有独立的办公地点，法律援助机构各部门之间缺乏协调、组织，工作程序不固定，任意性大。管理机构不够完善、健全，影响了法律援助作用最优状态发挥。

（五）法律援助立法体系不完善。

我国法律援助工作实践了十年，在这期间的我们不断探索，不断努力，国务院出台《中华人民共和国法律援助条例》，标志着我国法律援助工作有了进一步拓展和突破。但同时由于法律援助制度在我国发展的历程较短，难免粗糙概括，缺乏涉及方方面面的详细规定，各级法律援助组织和个人对《条例》的理解不同，运用起来也有差异，反映出单一的制度可操作性较差的缺陷。而且与西方国家法律援助制度相比，我国法律援助制度还需要健全完善，需要建立一套完整的立法体系。

（六）法律援助服务形式单一。

现阶段，求助者一般是找到法律援助部门办公地点，这种情况减弱了法律援助的影响力和亲和力，没有营造求助者与援助者的积极联系。群众是法律援助事业扎根、成长的土壤，失去了群众，就失去了基本的生存环境，到最后变成一项只喊口号不出成绩的“半拉子工程”。只有政府主导、广大社会人员参与，拓宽服务形式，才能使法律援助得到广泛认可和应用，才能把法律援助的触角延伸到社会的各个方面。

二、中国法律援助制度的改革对策

法律援助是党和政府为民办实事的“民心工程”，被誉为法律界的“希望工程”。必须以平等、公平为基本准则，不断改进在实践工作中暴露出来的缺点问题，大胆创新，千方百计采取应对措施紧抓落实，完善中国法律制度。本人认为需从以下几个方面改进：

（一）深入基层宣传，争取最大程度支持。

1.加大宣传力度。大力宣传实施法律援助制度是我国司法人权保障制度逐步完善的象征，是实现依法治国方略、建设社会主义法治国家的重要举措。基于法律援助工作的救助对象是一批由自然、经济、文化低下造成经济困难、残疾等处于不利社会地位的人群阶层，工作重点就应顺应客观事实，放在基层，特别是县级以下的农村。在宣传工作中要加强计划性和系统性，创新形式。可以通过在各级单位宣传栏张贴专题报，开设法律援助专题知识讲座等形式，特别是“4.5法制宣传日”，制作宣传板块、印发宣传资料、举办知识竞赛等，使法律援助制度家喻户晓、深入人心；让公民真正了解法律援助，帮助他们树立用法律武器维护自身正当利益的意识。

2.扩大宣传途径。当前的宣传工作主要是依靠媒体，电视广播、杂志 、报纸、网络等，但这些途径仍有局限性，在偏远地区、传媒不发达的地方，仍不能做到宣传到位。政府应鼓励社会各社团组织利用工作便利对群众做书面、口头宣传。大学生志愿者也可参与其中，以发放传单或咨询的方式向人们宣传、解疑、出谋划策，以多种途径扩大法律宣传的影响面。

为了使法律援助制度真正深入人心，得到广泛运用，就要着眼于将来，建立长效宣传机制。依法治国，建立社会主义法治国家，我国现在已经在中小学九年制义务教育中开设了法律课程，大学各专业也都开设了法律基础课。本人建议在中小学和大学非法学专业公修的法律基础课本中加入有关法律援助的内容，大学法学专业则增设《法律援助制度》专业课，加强对法律援助的理论学习。通过这种途径，实现全体公民共同学法律的目标，对法律援助的认可得到全面普及。

（二）争取政府经费，吸纳社会资金。

1.经费纳入政府财政预算。没有稳定的法律援助经费浇水，法律援助这棵树就无法茁壮成长，也就是说经费不足使法律援助工作开展得十分有限。需要法律援助的人群太多，而我国法律援助的经费却远远不能满足这种需要。据统计，2002年全国共办理各类法律援助案件总数为164908件，受援人数总计286616人。2003年166433件，其中民事法律援助案件95053件，与上年同期相比增长64.2%；刑事法律援助案件67807件，同比增长32.4%；提供咨询193.7万人次，同比增长57.3%；受援人总数为293715人。2004年， 263860件，司法救助总金额10.9亿元，分别比上年上升15.6%和3.1%。所以每年投入的经费也要随着办案数量的增加而增加。政府在法律援助的财政支持上是要“占大头”的，应把法律援助的经费同社会保障经费一样，纳入财政预算，在现有基础上加大财政支持，特别是对西部一些落后地区的支持。

2.把民间的资金筹备作为政府拨款的辅助手段。推动法律援助事业的不断发展，既是党和政府的重要职责，也是全社会的共同责任，所以要发动社会多方捐赠。例如成立专门的法律援助基金会，在设立全国性基金会的基础上，下设省、市、县基金会分会，向社会各界募集资金，专款专用，充分吸收社会闲置资金，号召各界人士捐助。其次，利用娱乐影视圈艺人的知名度，举办公益演出，借助媒体的广泛号召力引起社会关注法律援助事业，把筹措的资金捐赠给法律援助基金会。据了解，中国法律援助基金会已经向东部和中部地区返还法律援助专项经费1300万元。只有政府拨款，辅之以社会捐赠才能保证我国法律援助工作的顺利进行。

（三）扩充法律援助者队伍，提高队伍素质。

1.扩充壮大队伍。我国法律援助机构主要以广大律师、法律服务工作人员为主要提供者。现在越来越多的法律援助机构在全国各地建立，法律援助提供者远远满足不了需要，人员严重不足。广泛动员社会力量参与法律援助被列为2005年法律援助工作要点之一。据悉，以下三类人符合法律援助志愿者条件：一是有法律专业知识志愿者。包括执业律师、公证员、基层法律服务工作者、准律师(有律师资格未执业者)、法学院校学生、社会其他部门有法律或相关知识者。这部分人主要从事免费的法律服务项目。二是热衷于法律援助宣传的新闻媒体、文化传播志愿者。包括各新闻单位的记者和文化部门的创作人员。这部分人主要从事宣传中国法律援助制度，宣传法律援助战线的人和事，传播法律援助知识。三是热衷于法律援助事业的人士。包括一切有行为能力，有一定经济能力或社会活动能力，乐善好施的社会贤达人士。这部分人主要从事资助或帮助筹资资助各法律援助部门。

2.提高队伍素质。为吸引更多的人服务法律援助，要改善法律援助的工作条件，努力造就一支知识储备雄厚、业务精良、素质过硬的法律援助队伍。对工作人员进行分类编排，加强其工作的专门性，这样有助于提高工作人员的工作积极性和工作效率。法律援助的性质决定了部门机构要定期对工作人员进行培训，特别是道德教育、服务意识和社会责任心的培养，有利于保持法律援助者队伍的纯洁性。我国加入WTO后，对外开放逐步深入，和世界各国的联系日益增强，法律援助涉及的案件和服务对象的范围也将随之扩大，这就要求法律援助者要及时学习国际法、国际政治经济和外语，提高综合素质，尽快适应新形式的要求。“师夷长技以自强”，条件好的法律援助部门可以给优秀工作人员提供到国外考察的机会，学习外国先进的制度和管理经验。

（四）建立规章制度，规范工作程序。

良好的管理体制关系的法律援助的服务水平，而法律援助的服务效果直接影响到法律援助在人民心中的形象。

1.规范工作制度。要在总结法律援助的基础上，将那些好的工作程序用规章制度的形式固定下来，用以规范和指导法律援助工作的实践性。健全法律援助工作机制，分清部门职责，研究出一套统一、高效、科学的管理办法。制度化的工作程序能对工作人员的服务质量起到约束的作用，有利于形成严谨的工作作风。建议实行过错责任追究制，工作人员给当事人造成损失的，落实到个人，严格按规定进行处罚。政府和司法行政部门对在法律援助工作中作出突出贡献的组织和个人予以表彰和奖励，对各种违法乱记得行为予以警告和处罚。

向群众公开法律援助制度，落实办公场所的硬件设施建设。广东省司法厅在《认真抓落实创新求发展》的文件中就指出，“各级法律援助机构不仅把法律援助范围、受理条件、程序和服务承诺等制度在办公场所公示，设立及公布咨询电话和办案质量监督投诉电话，而且把不同案件所需准备的申请材料分类明示，让来访群众一目了然。”宁夏回族自治区司法厅制定下发了《法律援助经费管理暂行办法》，以此规定了法律援助的经费来源、案件成本补贴标准、开支范围、办案费用支付项目以及经费使用中违法违纪责任的查处等措施。

现在各地职能部门加强管理，规范了运行机制。南京玄武区为使法律援助作有章可循，高效运行，相继制定了接待人员首问负责制、办案质量跟踪制、区领导每月接待制、接待人员守则等八项工作制度，每个援助“窗口”均将法律援助的条件、受案范围、申请援助程序、受援人的权利义务、联系电话等内容公示上墙，坚持做到“四个统一”，即：由法律援助中心统一收案标准、统一受理援助案件、统一指派法律工作者办理援助案件、统一监督检查援助案件质量。

除了以上方法可以借鉴外，法律援助应该建立起上门服务制度、来访接待制度等一系列规章制度。

2.建立有效的监督体系。

法律援助的办案质量好坏直接影响到今后的发展问题，为构筑一个有效的工作机制，必须建立质量监督体系。

首先，建立当事人反馈机制。办完案并不等于办好案，不能因为是无偿的法律服务就忽视了其质量。要服务群众就要让群众满意和认可，允许当事人反馈办案结果的效果。

其次，领导考察工作人员的业绩。可以在一定时期内总结每个工作人员的工作状况和成果，加强他们的紧迫感和危机感，从目的上看，还是要加强其责任心。

最后，进行办案质量评估。服务工作面向广大群众，社会公众对办案人员的工作考卷打分，有利于改进工作方式，精益求精。

学习商家提出的口号“顾客是上帝”，法律援助视当事人为上帝，为社会服务，接受社会监督。

（五）制定专门的法律援助法，完善立法体系。

我国法律援助工作近几年取得了显著成就，但同建立法律援助制度有数百年历史的西方发达国家比较起来，我国的法律援助制度起步很晚，尚处在一个探索阶段。纵观世界范围内那些法律援助制度比较发达的国家，都有健全的法律援助体系作保障。我们应从我国实际情况出发，结合国情，开阔视野，借鉴西方国家的法律援助制度，制定专门的《法律援助法》。

1.把分散在宪法、民事诉讼法、刑事诉讼法和部门法、地方法有关法律援助的规定集合于专门法中，根据实践时发现的当前法律援助制度里欠缺的问题，重新定夺，与时俱进，因地制宜。

2.专门法中应当包括法律援助的性质、任务、类型、服务人员的权利义务和责任以及奖惩机制，对经费管理、“经济困难”全国标准等问题加以明文规定。

3.对整个弱势群体适用同一部法律法规不能照顾到每类个体。建议对残疾人、经济困难群体、老年人、妇女、未成年人、农民工的法律援助“量体裁衣”，分别制定有关的法律援助法规。

4.为了适应法律援助国际化的发展趋势，我们在援助国内弱势群体的同时，也应该关注国际弱势人群，在法律中添加用于解决外国人法律援助案件的法律法规。

（六）构建多元化的法律援助服务网络。

针对现在存在的法律援助服务形式单一的情况，我们要有效地调动广泛的服务形式。

司法部部长张福森在纪念法律援助十周年座谈会上指出，截至2004年6月底，全国各地已经建立政府法律援助机构2892个，其中县区级地方占2486个。南京玄武区司法局作为法律援助的主管部门在加强区“中心”人员配备、机构建设的同时，针对不同群体的特点和需求，先后在区工会、妇联、残联、人武部、老龄委等部门设立了法律援助中心权益分部，在后宰门街道设立了军人维权站，在红山街道设立了流动人口维权站；依托律师事务所、法律服务所、街道司法所，为11个街道法律援助工作站配备了法律援助志愿者，初步构成了条块结合、辐射各方的法律援助服务网络。北京、南京等部分城市还专门安装了“148”法律服务工作平台，做到了临街便民。

本人认为以下几种形式也具有可行性 ：

1.向弱势群体发放“法律援助卡”。凡是经有关部门调查认定符合法律援助条件的困难群众可是持有政府发放的“法律援助卡”，此卡成为他们可享有同等法律援助权利的标志。截至去年11月底，浙江省首批10万张“法律援助卡”已全部发放到各市、县法律援助中心，“法律援助卡”中登载了浙江省和11个法律援助中心的地址和咨询电话。符合法律援助条件的困难群众可持卡直接申请法律援助，无需其他经济证明。

2.办理网上法律援助登记证。这是一种更迅速、便捷的方法。市民在家就可以登陆专门网页直接填写资料，报名申请填写申请，并得到及时回复。这种新的登记方式在我国一些大城市得到了实践，取得了良好的收效。

3.在法律援助机构设立24小时便民服务热线。每天有专职律师或志愿者解答来电咨询者咨询的法律援助相关问题，也很方便、快捷。

4.鼓励工作人员走出办公室，走访弱势群体。这是一个主动的方法，它大大方便了求助者，使他们能够足不出户便得到帮助，体现了社会对这些贫弱群体的关心和重视。

5.免费为贫弱群体充当法律顾问。上海的军烈属、残疾人，每人都可以获得一张“爱心卡”，一旦需要，免于审查就能得到无偿的法律服务；无论是上海居民还是外来务工人员，只要家庭人均月收入处在最低生活保障线以下，通过申请也能获得法律“义诊”。

6.加强与社会各界组织的联系与合作。来自社会各界的力量能壮大法律援助的工作效率和覆盖范围。与公检法、工会、妇联、残联及其它社团组织和法学院校的联合，均能协调、高效能地的建立功能齐全的有效机制。

7．高等院校将法律援助和法律诊所教育相结合，为困难群众提供法律援助。 美国20世纪20年代首创了诊所教育这一形式，我国在2000年开始引进诊所法律教育，华东政法学院开设诊所法律教育这门课后的11个月便提供法律咨询200多起，案件20多起，其中多为法律援助案件，办案效果比较理想，“获得当事人和有关部门的好评”。

中国法律援助制度在其较为短暂的发展中取得了丰硕的成果，得到救助的群众的拥护和普遍支持。为广大人民群众的利益公正化、平等化铺就了一条法治绿色通道。我们要研究解决当前法律援助工作中面临的现实问题和制度中不完善的地方，实事求是，与时俱进，积极改进，在摸索中推进我国法律援助事业。相信伴随着经济的发展和社会的进步，法律援助制度必将在我国司法体系中扮演重要的角色；相信有政府的支持，人民的关注，中国法律援助制度一定会日益完善，在建设有中国特色的社会主义和全面建设小康社会中发挥重要作用。

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