社会管理创新

摘要：目前，中国经济社会发展呈现新的阶段性特征：发展的环境更加复杂；面临的问题更加多样；社会的矛盾更加突出；解决的难度更加增大；群众的期待更加迫切。这些特征表明，我们已经进入到一个新的历史时期，需要社会管理工作的法治化、科学化，需要社会管理创新，这是法治政府的唯一选择。

关键词：社会管理创新 背景原因 目标内容 路径选择

中图分类号：D63 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）28-0260-04

一、社会管理创新的背景原因

社会管理创新，是指在现有的社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而建构新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，其目的在于形成更为良好的社会秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。

随着改革开放的不断深入和市场经济的逐步完善，中国的经济社会状况发生了深刻变化。经济社会的发展和变迁给社会管理带来了许多问题与挑战。当前的社会管理创新，就要从这些问题入手，对症下药，才能尽快突破旧有的管理格局和机制，建设更加和谐的社会。

1.社会矛盾突出，社会问题多样化。新的社会阶层与传统社会阶层之间，新的社会阶层内部由于利益获取模式的不同往往会发生各种冲突与纠纷，这些冲突与纠纷极易引发社会问题。中国进入了“矛盾多发期”，各种层出不穷，与之相应的，是“维稳”成本的大幅度提高以及“越维越不稳”的恶性循环。要想化解社会矛盾，“堵”这条路是走不通的，我们应当转变思路，寻根溯源，从源头上减少和化解矛盾。

2.社会管理理念落后。正确的社会管理理念是社会管理创新的先导，是确保社会管理创新实效性和持续性的重要基础。重塑政府行政的理念，就是要积极回应社会需求和公民诉求，实现以经济建设为主到公共服务为主的转变，由管理型政府走向服务型政府，进而走向服务型社会。

建设服务型政府，关键是深入推进政府职能的转变。国务院《全面推进依法行政实施纲要》将中国政府的主要职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。在这些主要职能中，“经济调节”和“市场监管”明确了政府经济职能的重心是通过宏观调控和市场监管等手段培育公平有序的竞争市场，维护经济的稳步健康发展；“社会管理”和“公共服务”为政府职能转变明确了方向，即政府职能重心由经济转向社会，以社会为本位，最终实现由管理型政府向服务型政府的转变。

3.社会管理主体单一。在计划经济体制下，政府职能被不切合实际地无限放大，政府对经济进行全方位的直接干预导致经济停滞、政府机构膨胀。改革开放以来，我们逐渐实现了由“全能政府”向“有限政府”的过渡，但总体来说，我们社会管理主体单一的问题还没有得到解决。

社会管理主体多元化的前提是社会管理是整个社会的事情，应该发动全社会来共同承担。如中国《就业促进法》第9条就鼓励工会、青年团妇联、残联等社会组织协助人民政府开展促进就业工作，依法维护劳动者的劳动权利。

当前，社会管理主体多元化的一个可能障碍是，社会管理是一项专业性很强的事业，需要大量受过专门训练的社会工作人才，但是中国社会工作人才队伍的总量不足，结构不合理。这就需要政府在教育改革中解决相应的问题。

4.社会管理方式僵化。传统的一元社会管理模式已经不能适应现代社会经济的变革。面对社会管理领域出现的新问题、新情况，单纯依靠行政手段很难有效完成社会管理的目标。刚性的管理手段运用较多，柔性的管理手段运用较少；公民参与社会管理不够，缺乏有效的平台和途径；社会管理容易搞运动，缺乏制度常态化；社会管理的信息和资源不够公开透明社会管理手段存在着“行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”的尴尬。

5.社会管理法律体系不健全。改革开放以来，中国在社会管理法律体系建设方面做过一些努力和尝试，也取得了一定的成绩，但是相对于广阔而多变的社会管理领域对法律、法规的需求来说，中国在社会管理领域的立法已明显滞后，有的领域甚至是法律空白。实现社会主义法治的前提和基础是有法可依，而社会管理领域法律、法规的滞后甚至是缺失，将会阻碍中国社会管理的有效运行。

二、社会管理创新的目标内容

社会管理创新的重点是管理内容创新。创新社会管理模式，必须创新管理内容，厘清管理领域，强化社会公共事务的管理，有效调处社会矛盾，维护各方各类群体的正当权益。社会管理创新的主要内容可归纳为如下几个方面：

1.社会管理理念的更新。正确的社会管理理念是社会管理创新的先导，是确保社会管理创新实效性和持续性的重要基础。只有更新社会管理理念，切实以社会公共利益为核心，尊重各方各类利益诉求，贴近社会生活，注重和强调服务，密切政府与社会的关系，才能正确认识和把握社会管理创新的意义和作用，带动社会管理方法和手段创新，进而形成社会管理机制和制度创新。

强调“亲情化服务、人性化管理、市民化待遇”，更为重要的是要强调转变全能统制型政府治理范式，“高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益”，“把和谐社会建设摆在重要位置”，实现从“国家本位”到“社会本位”的转换。

强调寓管理于服务之中，以服务促管理，实现由防范型管理向平等型、服务型、无偿型管理转变，让群众在社会管理创新中感到更快捷、更便利、更文明、更和谐，更要强调多元主体的协调作业，培育社会组织管理主体，尊重社会自治，助推社会自律，确认并保障社会多元主体的多元价值和利益诉求。

强调始终贯彻“以人为本”，将“国家尊重和保障人权”的宪法规范及时、充分且准确地转化为各类法规范和制度，转化为国家机关及其工作人员切实确立和竭力践行的基本价值追求，转化为各类社会管理主体进行价值取舍和决策判断的基本行为准则。

强调政府职能的合理定位，强调社会和社会组织自身的发展和完善，承认、保护和促进自主性社会的形成，完善社会结构的优化配置，包容社会的异质性，正确认识化解社会矛盾与纷争解决机制常态化的关系，致力于多元的常态化社会管理机制和制度的建构和完善。

2.社会管理方式方法的创新。社会管理创新的突破口或曰启动点，往往是社会管理方式方法的创新，亦即社会管理手段创新。从社会管理的规律性来看，社会管理整体机制和制度的创新必须以充分全面而客观准确地掌握社会建设以及社会成员的具体状况为基础和前提，而社会管理方式方法的创新对相关要素的要求则相对要宽松得多。当然，从实效性的角度来看，社会管理手段创新同样须依托于信息化管理技术和机制的支撑。要避免“行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”的尴尬，必须依托于明确规定了各方主体的职能任务、权利义务和职责的法规范。唯有在法规范和制度支撑下，才能使社会管理形成一个完整的系统，各要素之间相互联系，相互影响，共同作用于社会事务的管理。

在目前阶段，社会管理方式与方法创新即是完善社会管理手段，实现由单一的行政手段向综合运用法律、政策、经济、行政、教育等手段转变。

3.社会管理机制制度创新。社会管理机制制度创新，是社会管理创新的根本所在，是各类创新的支撑和保障。无论是社会建设、社会管理，还是社会管理创新，都必须有法规范作支撑、制度作保障。因此，为了推进社会管理创新健康发展，确保社会管理创新的实效性和持续性，就必须切实致力于相关法规范和制度的完善，解决好权、责、利的统一问题，用法规范和制度来规范引导和促进保障社会管理及社会管理创新，切实做到有法可依，依法管理和服务，依良法善治，形成解决问题和创新发展的长效机制。

管理主体创新是社会管理机制制度创新的关键。社会管理机制制度的创新，要求对各类主体的职能范围作出明确界定，并按各自职能来分别设计管理机制，构筑相应的法规范和制度。在多元主体的社会管理格局中探索一种持续的互动运行模式，更需要坚实的机制制度作为支撑。

社会管理所追求的终极目标是实现“善治”，即达成兼顾各方面利益基础上的公共利益最大化。所以，无论是推动参与型乃至自治型社会管理的理念拓展，还是探索社区矫治和特殊人群帮教的新机制，都应当以社会管理的秩序价值与政治、经济和社会效益为根本目标。

三、社会管理创新的路径选择

中国的社会管理应当适应形势与任务的变化进行理念、体制和方法的创新，逐步实现社会管理四个转变：

1.社会管理主体由“一元”向“多元”的转变。在中国，政府在社会管理领域的一元核心地位比较突出，政府的管理活动实际上触及社会生活的方方面面，成为社会生活的全面组织者、公共产品的直接提供者以及社会稳定的强力维护者。利益结构单一、社会资源匮乏以及集体主义占据主导地位的历史时期，政府全面的社会管理对于分配有限社会资源、维护社会稳定等方面确实起到积极的作用，但是随着改革开放的不断深入，其弊端逐渐暴露出来。首先，政府对社会的全面介入导致公民的自我教育、自我管理、自我服务得不到完全发展，公民社会和社会自治发展缓慢。其次，政府在全面履行社会管理权以及公共产品供给权的同时，缺乏有效的社会监督与制约机制，为权力寻租和腐败滋生提供了便利。

面对这种困境，有效地破解这一难题的方法之一就是实现社会管理主体由一元向多元的转变。首先，多元的社会管理主体可以适应多元的社会现实，为公众提供高质量、差异化的社会公共服务。其次，多元的社会管理主体可以最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。最后，多元的社会管理主体也有助于缓解政府压力、转变政府职能，使政府将精力和资源集中用于宏观调控领域。当然，必须明确的是由于中国社会管理的多元主体发展还不成熟，尤其是社会组织提供公共产品和服务的能力尚不完善，因此，在社会管理主体由一元向多元的转变的过程中政府应该起到引导作用。

具体而言，应从以下三个方面着手。首先，政府应明确在社会管理方面的责任，对于一些涉及社会公平、民生以及社会安全与稳定的领域，比如公共安全、公共教育、公共卫生、公共文化、公共环境和社会保障等方面，政府不但不能退出，而且要加强投入与管理，否则会导致社会的不满和政府公信力的降低。其次，政府应该积极培育社会参与意识和能力，积极引导和扶持社会组织的发展，为多元主体参与社会管理提供良好的法律、政策、制度环境，通过税收优惠、资金扶持、人员培训等方式，为非政府组织发展提供优良的外部环境。再次，通过深化政治体制改革，加强社会主义民主建设，开辟多种渠道，调动、吸引广大社会成员参与社会管理。最后，加强政府对多元主体的管理和监督。当部分社会管理和公共物品提供从政府转移到非政府组织的同时，政府必须肩负起相应的管理和监督职责，保证多元主体间的依法、有序、高效的良性互动。

2.社会管理向度由“线性”向“互动”的转变。现代社会管理不再是自上而下，依靠政府权威，通过制定和实施政策，对公共事物进行线性管理。它强调的是管理主体多中心化、管理方式民主化、管理过程协作化的多元互动的新型公共治理模式。

在当代中国，传统的线性社会管理模式面临着一些难以克服的挑战。首先，线性的社会管理模式难以应对多元社会的发展。改革开放以来，中国经济的快速发展，公众的利益和价值迅速多元化，社会进入了矛盾的凸显期。一方面许多社会问题集中爆发，另一方面仍有大量问题尚未显现。这种社会状态对传统线性的社会管理模式提出了挑战：既要处理好向多元社会转型过程中产生的大量的、复杂的、紧迫的社会问题，又要能够将潜在的问题消除于未然或者减小其爆发的破坏性。线性的社会管理模式面对这些问题逐渐力不从心，社会发展要求建构新的社会管理模式。其次，随着社会事务的迅速增多，处于中心地位的政府规模迅速膨胀，社会管理成本剧增，社会管理效率低下。面对上述问题，实现社会管理向度由线性向互动的转变显得尤为必要。

在社会管理由线性向互动的转型过程中还应注意以下两点。首先，转变社会管理观念，将“信任”融入社会管理过程。政府应该转变观念，抛弃“政府中心”的传统观念。政府应该对社会组织和私人部门参与社会管理的能力和前景报以信心，承认、保护和促进自主性社会的形成，努力构建多元主体间的伙伴关系。其次，明确互动主体的责任。明确的责任制是建设互动型伙伴关系的基础和保证。传统的政府社会管理中的责任是线性的，行政人员仅需要向上级和政治官员负责，责任的界定相对容易。而互动关系中包括多种主体间的复杂关系，如果没有明确的责任制度，只能导致相互间的推诿扯皮，管理效率低下。因此，应该在政府的主导下，构筑相应的法规范和制度，明确界定各类主体的职能范围，建立多元主体之间持续、互动、共赢的伙伴关系。总而言之，信任和责任是构筑多元主体间的两个方面，“信任”是基础和动力，“责任”是保障。

与此同时，全面落实科学发展观，坚持“以人为本”，了解社情民意，真正明白社会需要什么和什么样的服务，在诸多社会管理领域和管理程序与环节，努力形成互动关系。不断健全、完善社会管理体制、机制和方法，及时化解、消除社会的利益矛盾和利益冲突，实现社会的稳定与和谐。

3.社会管理理念由“管理”向“服务”的转变。对社会管理来说，管理是手段、服务是目的，不能反客为主、本末倒置。当然，为实现社会服务确实需要一定的管制与审批，需要一定的管理形式，但归根结底管理是为了更好地服务，而不是相反。我们要通过强化服务意识、提高服务水平、做好公共服务来实现社会管理的创新。

比如，政府不是为审批管制而存在，而是为社会服务而存在。总理说：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”这句话说出了社会管理的真谛。政府减少审批事项，减少不适当的规制、放松管制，不再抱着公章收费，靠着许可拿钱，是走向现代社会管理的开始。

再比如，保持城市的良好秩序固然是现代城市文明的题中应有之义，但在尚处于社会主义初级阶段的中国，老百姓摆个小摊以获得基本的生活保障也是理所当然的权利。我们不反对为了城市美观对随意摆摊的必要管理，但在我们实行管理之前应该先去服务，为老百姓提供能集中摆摊又不收或者少收管理费的地方，如果没有做到这一点还去强制管理，姑且不说缺少起码的情理支持，也不会达到有效管理的目标。

建设服务型政府，关键是深入推进政府职能的转变。国务院《全面推进依法行政实施纲要》将中国政府的主要职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。在这些主要职能中，“经济调节”和“市场监管”明确了政府经济职能的重心是通过宏观调控和市场监管等手段培育公平有序的竞争市场，维护经济的稳步健康发展；“社会管理”和“公共服务”为政府职能转变明确了方向，即政府职能重心由经济转向社会，以社会为本位，最终实现由管理型政府向服务型政府的转变。

建设服务型社会，关键是有效地动员社会的力量，提供政府无力单独负担的公共服务。例如面对人口老龄化问题，广州市从2004年开始试点的社区养老社会化服务模式，而宁波市海曙区则以“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的思路，探索出了一条“社会养老居家化，居家养老社会化”的低成本亲情化居家养老的新路子。这几种养老模式既符合中国现阶段的国情，又大为提高了老年人的生活水平和生命质量。只有动员社会积极、广泛、持续参与协作，才能建立起“人人为我，我为人人”、“自律、自治”的服务型社会。

4.社会管理绩效评估由“一维”向“多维”的转变。对当代中国社会管理而言，绩效评估的导向功能，有助于推动、引导政府社会管理理念和手段的转变，进而有利于建设高效、透明和负责任的社会管理体制。近年来，中国许多政府部门和事业单位在借鉴西方绩效评估经验的基础上，开始尝试建立绩效评估体系，并积累了丰富的经验。但与此同时，中国的绩效评估也暴露出一系列问题。其中重要的一点是中国社会管理绩效评估体系不健全，一维倾向严重。因此，应该反思和借鉴西方绩效评估的经验，促进社会管理绩效评（下转277页）（上接262页）估由一维向多维的转变。

具体来说，应该做好以下几个方面的工作。首先，绩效评估指标多维化。绩效评估指标体系应该与落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的任务相一致，改变绩效进行评估过程中的“唯GDP”的“政绩”模式，建立一套符合中国国情的，科学、合理的绩效评估体系。即，发展与秩序兼顾，效率与公平兼顾，服务产出与社会满意度兼顾，当前显性政绩与未来发展潜力兼顾，量的指标和质的指标兼顾。其次，绩效评估主体多维化，形成各个评估主体功能互补、相互制约的绩效评估体系。重视绩效评估中的公民参与，将社会和公众的“满意程度”作为评价公共管理机构绩效的全面性、综合性重要标尺；最后，建立和扶持专业的非政府评估机构，如独立的调查机构、大学的研究机构、媒体的评估机构等，这些机构因其独立性可以保证评估结果的相对客观，并且因其专业性可以保证评估程序和结果的科学性。在采用绩效管理的同时，也应该注重参与式管理、人性化管理等方式，全方位地激励员工，鼓励其通过在为社会服务的过程中，实现自己的价值。与此同时，应当强化对所有社会管理领域以及社会管理主体的社会管理绩效的评估，防止出现社会管理绩效评估的空白点。

一个社会的社会奋斗目标能为全体社会成员认同，社会价值观能为全体社会成员信守，社会现实状态能为全体社会成员接受，社会发展成果能为全体社会成员共享，这是一个法治政府社会管理创新的最终目的所在。

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