倾听来自人大代表的声音

时间:2022-09-05 07:04:49

又到一年两会时,来自祖国各地各行业的人大代表汇聚首都,情系民生,共商国是。这里值得注意的是,我们越来越多地听到了有关档案事业发展的各方声音。初步统计表明,第十一届全国人民代表大会历次会议有关档案工作的各类议案、建议,其中有关于修改《档案法》的议案5件、建议1件,加强中西部档案馆建设的建议6件,建立劳动用工信誉档案1件。本期我们对第十一届全国人大有关档案工作的议案和建议进行梳理,同您一起倾听人大代表的声音。

助推中西部县级档案馆建设

经过7年左右的调查、规划、审批,中西部地区县级综合档案馆建设项目已于2010年启动。虽然好事姗姗来迟,但其结果必将对我国档案事业产生深远的影响;而不为众人所知的是,该项目的成功启动,也与人大代表的奔走呼号密不可分。

针对中西部地区县级档案馆馆库残旧、库容不足、设备落后、保管条件差等严峻的现实情况,加快中西部地区国家综合档案馆规范化建设的呼声愈加强烈。在2009年召开的十一届全国人大第二次会议上,来自湖北的叶青、周洪宇代表不约而同提出以国家扩大内需为契机,充分发挥新一轮积极财政政策的优势,将国家综合档案馆建设纳入重点投资对象,抓紧建设一批符合《档案馆建设标准》、充分体现档案工作社会性、文化性、基础性、开放性特点的现代国家综合档案馆;他们还指出中西部地区地方财政基础较为薄弱,应将档案馆新建和改建、扩建纳入国家支持范围,作出具体部署,建立以项目为支撑的档案馆建设投资体制。

在2010年召开的第三次会议上,来自云南的徐向东、江西的涂勤华等代表再次呼吁国家财政部、国家发改委尽快启动中西部地区县级综合档案馆建设项目,加大对边疆民族地区的投入力度,为国家档案信息资源的安全保管和开发利用创造必要的基本条件。新疆的苏胜新等7位代表联名提交了2份建议,恳请国家全额投资新疆自治区新建档案馆,并针对新疆各地、州、市档案馆建设问题提出了具体的参照标准,认为新疆处于、反恐怖斗争的第一线,具有与同样的地理条件、特殊情况,档案工作在维护民族团结、社会稳定中具有不可替代的重要作用,建议将新疆各地、州、市档案馆的建设问题按照自治区模式解决,使各地、州、市档案馆馆合条件达到要求。

短短2年间的6件建议,反映了人大代表的真切呼声及对档案工作的重视,推动了中西部县级档案馆建设项目的最终落实。

期盼建立劳动用工信誉档案

改革开放以来,市场经济大潮中企业竞争已基本市场化,企业的所有信息暴露无遗;另一方面,劳动者的个人信息却带有计划经济时代的“人事档案”色彩,容易形成信息盲电为企业带来潜在损失。而劳动者在劳资纠纷中往往处于弱势,人事档案在实际中又难以发挥应有的作用。于是建立劳动用工信誉档案制度逐渐成为广大用工单位和劳动者的期盼。

为此崔真基等代表在十一届全国人大第一次会议上建言:一是将管理人事档案的事业单位改制为劳动者信誉档案管理部门,实现信誉档案市场化;二是通过对从事人才流动领域的企业进行监管和赋权,将其转型为提供劳动者信誉档案的市场化企业;三是建立保障机制,确保信誉档案真实公正;四是由非政府组织构建信誉体系。在该代表提供的一个案例中,由人事劳动社会保障局牵头推行的“个人信用档案卡”,既包括了个人基本信息、受教育经历和工作经历,也记载着单位鉴定、自我鉴定和人事部门意见,作为人事档案的延伸和补充,为我们提供了一些可借鉴的经验。

加快《档案法》修订步伐

《档案法》颁布至今20多年,虽然在1996年修订过一次,但随着社会经济的快速发展,其所调整的档案服务对象、范围、时效都发生了变化,档案管理的方法、手段也发生了变化,尤其是电子档案产生与信息化进程推进,使《档案法》的修订迫在眉睫。纵观近几年人大代表呼声较高的问题,大致包括如下内容:明确档案局馆体制;建立相应保障体系;加强档案资源管理及提供利用;重新确定移交、开放时间;增强执法刚性等。

1.扩大档案开放主体范围

在实际工作中,《档案法》中未规定提供利用的机构如行政机关、企业事业单位却在档案开放中扮演着重要角色,引发了不小争论,就此王宪榕等代表在第二次会议上建议扩大档案开放主体范围,将行政机关、企业事业单位、其他组织纳入其中,并规范档案利用的程序。

关于档案馆的职能,目前已定义为档案永久保管基地、爱国主义教育基地、现行文件查阅服务中心、电子文件中心和档案信息利用中心。但是这些职能的增加,在《档案法》中并未体现,显得合理却不“合法”;也正因为相关法律条文的缺失,造成了目前工作中运转不畅、人员编制紧缺、管理经费紧张等问题。因此孙建国等代表在第一次会议上提出《档案法》应明确规定档案馆的体制、性质和职责。

2.明确档案属地管理和集中管理原则

档案资源建设是档案事业一项基础性、具有战略意义的工作,是开展一切档案工作的前提和保证。然而目前,这项工作在取得成就的同时也面临尴尬的境地,其中一个重要方面便是行政条块分割导致的档案资源管理混乱。地方国家综合档案馆所保管的多是当地党委、政府所属部门的红头文件,各地的国土、建设、房管等主管部门自立标准,大量占有国家档案资源。为此孙建国等代表在第一次会议上建言:档案资源管理实行档案属地管理的原则,即凡属本地的所有挡案资料,不分行政隶属关系或专业门类,须按时向当地国家综合档案馆移交,实行集中统一管理。徐景龙等代表在第二次会议上提出,各类专业档案馆设置需要经国家或省档案行政管理部门审批,县、区级不宜设专业档案馆,以利于档案资源整合。章联生等代表在第二次会议上提出,县级以上行业主管部门设立各类专业档案馆,须报同级档案行政管理部门批准,同时建议《档案法》第十一条修改为:“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定,定期向国家综合档案馆移交档案”,虽然只是“档案馆”与“国家综台档案馆”几字之差,其内涵的差异显而易见。

3.引入“离任档案审核”机制

为了减小领导不作为对档案资源建设和档案安全的不利影响,赵林中、章联生等60位代表分别在第一、二次会议上引入了“离任档案审核”概念,建议将机关、团体、企业事业单位法定代表人的“离任档案审核”纳入《档案法》,法定代表人离任时,应严格按照档案管理的有关规定,办理档案交接手续,由同级档案行政管理部门进行审核,作为推行一把手抓档案的法律保障。

受上世纪政府优位理论等思想的影响,1987年颁布的《档案法》主张加强档案管理,较多地强调了行政相对人的义务,而与档案利用权等有关的权利规定较少。近年来随着法制观念的普及和深入,与档案工作者、档案利用者相关的各种权利讨论不断浮出水面,引起广泛关注。例如,“公民、法人和其他组织有保护档案的义务,享有依法利用档案的权利”被视为一项基本的档案权利而得到代表们的普遍认同,在《档案法》修改中呼声较高。又如,司法实践中经常发生档案保管部门丢失档案给当事人造成损失的案例,目前法院对此还没有统一的处理赔偿标准,因此赵林中等代表建议在规定具体责任人及部门的刑事、行政责任的同时,制定相应统一赔偿条款及赔偿标准。

4.规范电子文件与电子档案管理

电子文件是反映档案载体变革的新鲜事物,虽然国家有关部门及部分省、市出台了电子文件与电子档案管理暂行办法,但在当前社会档案意识形成的阶段,此类档案规章对于规范电子文件、电子档案工作所起的作用十分有限。在过去3年的全国人大会议上,多位代表都提出将二者纳入法律调整范围,在“档案”的定义中将其与文字、图表、声像一同列举,以便从国家法律层面上规范电子文件与电子档案的管理。同时,代表们认为应对电子文件的形成、收集、鉴定、归档等实行全过程管理与控制,通过严格的管理制度和技术措施,保证电子文件安全保管和有效利用。

20世纪中后期发展起来的互联网正在广泛而深刻影响着人类的生活方式,对传统法律规则体系也产生了极大的冲击,互联网的法律规制变得紧迫。因此建构互联网法治,对于促进国家经济发展、保护用户合法权益、保证电子商务的健康发展有重要意义。目前我国还没有规制互联网的统一法律,仅有相关法律法规在各自领域对一些问题做出了回应,如《档案法》《国家安全法》等。辽宁的石英代表在第二次会议上建议:我国关于互联网的法律规范仍不完善,可以考虑对现有关于规制互联网的法律进行修改,待条件成熟再制定专门的立法。

目前,有关部门正在对《档案法》的修订情况进行调研。相信不久的将来,《档案法》修订将列入全国人大立法规划之中,更好地规范和促进档案事业的发展。

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