法治框架下的国资国企改革

中共18大的召开，为市场导向的改革提供了新动力，已作为改革焦点30年的国资国企改革，无疑面临更直接的压力与挑战。我认为，下一阶段经济改革的重点是如何推动法治框架下的国资国企改革，成立与完善四大国资委，并将国资国企改革纳入到人民代表大会监管平台，加速推进国资国企改革的法律化进程。

建立和完善四大国资委

从2003年起，中央政府对国有资产管理体制进行了重大改革，从体制机制上推进政企分开、政资分开、经营权和所有权分离。政府和国有企业之间的关系发生了重大变化，包括：政企分开迈出实质性步伐，政府公共管理职能与出资人职能初步分离，国有企业监管方式不断完善等等，国家专门成立了国资委用来管理和保障国资国企的发展。但是，我国的国有资产数量庞大，从流通领域到生产领域，从市场部门到非市场部门，从经营性资产到非经营性资产，2003年成立的国资委管理的只是经营性国有资产的一部分，国资国企的管理体制与运作模式并未发生根本性的转变。

我认为，改革改到今天，国资国企改革必须寻求新的突破，而成立四大国资委为改革突破提供前提条件的时机已经成熟。我建议在法治框架下先行完善成立四大国资委：第一就是2003年已经建立的企业国资委；第二是金融国资委；第三是资源国资委；第四是行政事业及文化遗产国资委。然后九九归一，把各国有资产纳入到统一的国资管理体系，实现国资国企改革的终极目标。这里须特别强调的是，成立四大国资委的目的，并不是多设机构强化行政化管理，也不是让国资国企去挤压或取代民资民企，更不是要搞国进民退，而是如何更好地在以《公司法》、《企业国有资产法》等为代表的法治框架下推动国资国企的战略性调整与改革，厘清各产权关系，明确出资人职责，提高改革效率，并加快国退民进的步伐。

不用说，现有的中央与地方两级“企业国资委”已成立十年，其下一步改革的方向应是按照《公司法》、《企业国资法》的要求加快向“经营管理委员会”、“纯粹的干净的出资人”转型并改善其公司治理结构。

金融国资委的成立正在讨论之中，我希望它能尽快成立。金融国有资产管理体制仿若“九龙治水”，管人、管事、管资产都存在着诸多弊端。例如金融国有资产的实际出资人多头而不统一，财政部和汇金公司是主要的中央金融国有资产出资人，地方金融国有资产出资人状况更加混乱，管理模式不一。《企业国资法》第七十六条规定：“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”这规定了金融类的国有资产管理原则上适用本法。依据《企业国资法》建立统一的金融国资委体系，明确出资人权利义务、监管人职责或可成为金融国有资产管理体制改革的方向。

资源国资委更有成立的紧迫性。资源性国有资产包括土地、矿山、河流、滩涂、海洋、草原、森林等，我国的自然资源矿藏总量十分庞大，这就造就了数量巨大的资源性国有资产。资源性产权约束不存在、资源性市场建设不完善、资源性国有资产的管理机制不健全导致我国资源性国有资产的利用效率低下、收益价值流失等问题的出现。另一方面，法律规范的缺位使得自然资源的管理、开发乱象百出。黑龙江关于大气资源的立法缺乏共识，引起争议，即为一例。自然资源国家所有，那些稀缺、不可持续、能产生效益的自然资源应尽快纳入战略性或经济性规划管理之中。建立统一的自然资源国资委，有利于实行价值与实物相结合的经营原则，建立明晰的初始产权和转让制度，实现所有权和使用权的分离。以市场为载体，实现资源型国有资产效益的最大化。

行政事业及文化遗产国资委，前一段时间有关部门曾讨论过建立方案，有的地方甚至已经成立了地方文化资产国资委，但后来又被紧急叫停，我认为这是改革目标不明确的表现。我国的行政事业单位资产管理混乱，科教文卫，资产庞杂，仅教育类的高等院校资产其出资人与经营人的关系到现在亦未厘清；文化资产管理体制更其混乱。新闻传媒有许多是经营性的，但又自称“非经营”并兼有意识形态的功能，而象长城、故宫、泰山、兵马俑这样的国家文化遗产多多少少又被地方化了，成为地方财政的重要来源。文化遗产国有资产的管理由于缺少资产评估、缺乏保护意识、粗放管理以及急功近利等原因出现了过度开发、毁坏加速等现象。因此，成立行政事业单位资产及文化遗产国资委已成为我们下一步事业单位改革、相应国资改革以及遗产保护法完善改革的起点。

国资国企改革应纳入到人民代表大会监管之中

现有《物权法》第45条和《企业国有资产法》第6条都规定“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。”在“议行合一”政体下，这种表述是有一定缺陷的，是现行法律不完善之处。按照我国现行的《宪法》，一切权力属于人民，而代表人民行使权力的机构是人民代表大会，最高权力机构是全国人民代表大会。因此，真正的国有资产股东代表应是全国人民代表大会，全国人民代表大会应代表国家行使国有财产所有权。这在国务院每年向全国人大汇报预算一例中可以得到佐证，按照《宪法》、《预算法》及其《实施细则》规定，国务院应就财政预决算问题向全国人大报告，这其中除公共财政的预决算外，还应包括国有资本经营预算，只是这一规定一直未得到执行。

实质上，国务院受国家委托行使所有权，国家在政权组织形式上表现为人民代表大会制度。从理论上来说，全国人民代表大会委托国务院行使国有财产的所有权。国务院理应就国有财产所有权的行使向全国人大负责和报告。

按照《企业国有资产法》第七章特别规定，国有资产监督由人大常委会、政府及政府审计机关、社会公众监督等构成。这实际上是为强化人民代表大会权能，明确委托人、出资人地位提供了注解。作为剥离了管理职能的“纯粹的出资人”、“特殊商业目的法人”，国资委应该是一个“航母级”的资本运营中心，是代表中央与地方政府履行出资人职责的机构，它对国有资产的经营情况应向人民代表大会汇报。笔者认为，应当在全国人大以及地方各级人大设立专门的国有资产监督委员会，行使国资委现有的非经营职能。

国有资产监督委员会应当作为人大常设的专门委员会，就国资委作为受托人对委托人负责，统一担负提高整体竞争力、结构调整、预防风险、国有资产保值增值与战略性退出等任务的完成情况进行监督，从而突破现有国资委向全国人大例行汇报的体制。

具体来说，第一，明确国有资产监督委员会设立的依据以及与国资委之间的委托、监督关系。立法应当明确人民代表大会是委托人，国有资产委员会具体行使全民委托人的监督职能，监督国资委的管人、管事、管资产方面的情形。第二，国资委作为“纯粹出资人”向人民代表大会负责，向国有资产监督委员会报告国有资产运营管理情形。国资委应当定期向国有资产监督委员会报告国资运营情况。报告的内容应当包括国资总量、各行业分布状况、资产运营情况、人事任命情况。第三，国有资产委员会应当行使委托人职能。国有资产监督委员会行使的委托人职能包括：就国资委报告的内容进行评估；就国资委提请的人事任命汇报予以批准与否决；就国资委可能出现的问题要求国资委及时改正；如果国资委行为可能损害全民利益，则有权变更国资委所做决定。第四，负责安排与分配国有企业提供公共产品的任务。国有资产监督委员会应当由人民代表大会副委员长担任主任委员，委员由人民代表大会选举产生。

加快完善现有国资管理法律体系

国资国企改革法律体系的完善主要包括以下几个方面：

第一，制定改革的基本法。我国将改革开放定为长期国策，但是尚缺乏一部规制改革的基本法。我认为，基本法应当着眼于程序的设置，尤其是全国人大与国务院之间职能的分配、表决程序的设置是重中之重。

第二，明确四大国资委体系的法律依据，在适当的时候扩大《企业国资法》适用范围，制定“大国资法”。现有的《企业国资法》由于各种原因导致法律适用范围仅限于生产流通领域的国有企业，不能涵盖所有的国有资产类型。因此，在探索四大国资委可行性一段时间后，加紧制定适用于自然资源国有资产、金融国有资产、行政事业单位与文化遗产国有资产在内的“大国资法”。

第三，明确国有资产监督委员会地位。立法应当明确人民代表大会是国有资产经营管理的委托人，在人大常委会下设立专门的国有资产监督委员会履行委托人职责，使得国资委成为“纯粹的出资人”。

第四，加强《反垄断法》、《反不正当竞争法》等法律的执行，以维护公平的市场竞争环境。公平公开的市场竞争环境有利于国有企业与民营企业共同发展，有利于国有资产按照市场规则实现正常保值增值。

第五，明确国有企业提供公共产品的任务。国有企业与国有资产一方面需要根据市场规则经营管理，一方面需要提供公共产品，以实现国家治理的要求。应当在立法中明确规定各领域国有企业的公共职能，提供各类公共产品，并且由国有资产监督委员会监督与分配。

新的改革形势对国有资产管理与发展提出了新要求与新挑战。我们在国资国企改革问题上应有历史感与紧迫感，要加快明确下一步的改革战略与路径。改革难免有困难，也难免会犯错误，但是只要在法治的框架下实行一系列改革，去芜存菁，国资国企改革目标的完成就会离我们越来越近。

作者为中国政法大学法学教授