当前农民市民化进程中的宅基地问题

一、当前农民市民化进程中面临的宅基地问题

（一）城市化进程加快了农村宅基地闲置

随着我国城市化进程加快发展，大量农民进城打工谋生，其中很大一部分人在城市有了稳定的工作和收入，很少回家乡居住，使得相当一部分的原住宅基地被闲置或废弃，在一些地方形成了规模不等“空心村”。另外，有的农民在城市赚到钱后，在城市买房的同时，又在农村修建新房，舍弃老宅破屋，进一步扩大了宅基地占用的土地面积，也使农村出现大量闲置宅基地、闲置住房。根据统计，已经约有2―3亿农民从农村转向城市就业、居住。正是由于这部分农民由农村转向城市就业，使得全国2亿亩农村宅基地中有10―15%处于闲置状态，有的地区甚至空置率达到30%。

（二）当前不少地方要求进城落户的农民退出农村宅基地

进城落户农民是否必须要退出农村的宅基地，目前，国家法律对此并无详细的规定，仅在《中华人民共和国土地承包法》第26条规定，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”但此规定也只是针对承包的耕地和草地，并非针对宅基地。不过各地根据实际情况出台了不少有关规范宅基地的规章或条例。北京市政府1989年《39号令》规定：“由农业户口转为非农业户。以后另有住房的，其原有宅基地由集体经济组织收回。宅基地上的房屋和其附着物应由原房屋所有人自行拆除，也可经乡政府批准，按照规定的价格出售给符合申请建房用地条件的村民”。湖北十堰市《市政府办公室关于加强农村宅基地管理工作的通知》（十政办发〔2005〕62号）指出，“农村村民户口迁出本集体经济组织到其他集体经济组织”（要退出宅基地）。《菏泽市农村宅基地管理办法》（政府令〔2005〕第13号）指出，“因迁移、病故等原因销户而停止使用的宅基地”（需退出）。《宁波市农村宅基地管理办法》（2001年宁波市人民政府令第93号）指出，“因实施旧村改造涉及的非本村经济合作社社员且长期不在本村居住人员原在本村的宅基地”（需退出）。

（三）农民的宅基地只能无偿退出或在集体内部流转

农民的房屋是在集体经济组织的宅基地上建造的房子，房子是农民的私有财产，宅基地的所有权归农村集体所有。当农民进城后想将房子流转出去，目前，国家现行法律强调的是“房地一体”的原则。在农村，房屋买卖会引起土地权属的变化，法律禁止集体土地使用权自由转让，农民的宅基地只能无偿退出或在集体内部流转。《中华人民共和国土地管理法》第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，《中华人民共和国物权法》规定，“农村宅基地只能在村集体内部流转，而不能转让给集体经济组织以外的居民、单位”①。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建筑和购买的住宅发放宅基地使用证和房产证”。同样，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》指出，“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》再次强调，“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住房。”因此，我国目前禁止农村宅基地使用权的单独流转，但不限制在集体经济组织成员间流转。只能在集体内部流转，不能上市交易，农民便不能获得进城所需要的资本。

（四）农村宅基地不能进行抵押

随着市场经济的不断推进，在城乡统筹背景下，城乡各种要素流动加速，农民对宅基地不仅限于居住的要求，也有通过抵押等方式实现资金融通进而获取利益最大化的诉求，宅基地资本功能日益凸显。目前，根据有关法律，农民的宅基地不能进行抵押。《中华人民共和国物权法》第184条规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。《担保法》第37条规定，“耕地、宅基地、自留地等为不得抵押的财产”。但是农民的房屋作为私产，理论上可以担保，且法律在禁止宅基地抵押的同时，对地上房屋的抵押未明确。根据“房地一体”的原则，房子也不能进行抵押。宅基地和房子是农民最大的财产，不能抵押也就不能获得各种贷款，这对很多农民来说无异于割断资金融通的渠道，成为制约农村经济发展的瓶颈。

（五）农村宅基地隐易不同程度存在

当前，虽然法律上对农村宅基地流转禁止，但实际上随着城乡人口流动加大，大量人口进城打工，产生了大量住房需求，由于农房价格低廉，在城乡结合部，尤其是在许多经济发达地区、市场交易较活跃的大城市周边的城乡结合部或城中村，农房买卖、出租、抵押相对较为频繁，宅基地使用权变相流转与灰色交易大量存在。并且在当前农村房屋升值、集体房屋拆迁获得大数额拆迁补偿的现实情况下，农村房屋买卖纠纷不断出现，引发了不少法律纠纷。

（六）部分退出宅基地的进城落户农民，处于就业、社保不完善下的尴尬境地

宅基地作为一种自然资源，具有无偿取得、无期限拥有和居住、生存、福利保障等功能。进城落户的农民退出宅基地后，失去了拥有宅基地所带来的一系列保障功能，如生活福利保障功能、资产增值功能、融资功能（抵押贷款）、财富积累等功能。同时，却又无法享受与城市居民同等的社会保障待遇，使得进城落户的农民既不同一般在农村务农的农民，也不同于城市“原住民”，处于进退失据、左右尴尬的境地。

（七）进城落户农民被剥夺了分享农村集体建设用地收益的权利

2004年，国务院28号文提出了“城乡建设用地增减挂钩指标置换”方案，规定地方政府新增建设用地不得超过农村退出宅基地的面积，如果农村不能退出宅基地，城镇就不能新增建设用地，城市发展就会受到制约。一定程度上通过村庄整理、宅基地换房等将节省出来的农村建设用地转为国有建设用地，用于工业建设和城市发展，是有积极意义的。但是整理节约出来的农村集体建设用地产生了巨额收益，被政府和开发商获取。农民仅能就集体土地上的房屋获得补偿，其享有的集体土地利益绝大部分被剥夺。目前法律和政策上对于农民是否对农村整理出来的建设用地享有收益权，还未有明确的说法。根据《物权法》，农民只对宅基地享有占有、使用的权益，并没有收益的权利。2010年6月26日国土资源部的《关于进一步做好征地管理工作的通知》指出，“拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋，还要考虑被征收的宅基地。房屋拆迁按建筑重置成本补偿，宅基地征收按当地规定的征地标准补偿”，也只是提出了宅基地的征收要按当地规定的征地标准补偿，并未涉及退出宅基地转为集体建设用地农民的收益问题。

二、关于宅基地问题的思考

（一）当前宅基地的资本功能凸显

随市场经济发展，农民的资产意识显著提高，而征地、拆迁的补偿也触发了农民的权利意识，认识到宅基地及其上房屋是自己手中的“沉睡资产”，宅基地的资本功能日益凸显，价值日益显化。但由于农民住宅产权的不完整性，使农民仅有的财富不能作为资本来运作。结果是，由于限制流转和抵押无法实现其资产信用功能，不能对扩大生产、更新住宅和规避风险提供支持。不仅影响了金融资本进入农村，也不能保证在交易中保持公平和保值增值。目前，城市住房已经成为城市居民最重要的财产，如果继续维持农村宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，农民住房就不能享受同城市居民住房一样的财产权利和可能获得的财产性收入，对农民来讲就不再是利益保护，而是一种财产利益的制度性损失了。

（二）强制要求进城落户的农民退出农村的宅基地值得商榷

农民市民化是一个职业、居住方式、社会权利、法律规范、价值观念、行为模式、社会角色等诸多方面转变的过程，不应附加任何条件，也不应该把与放弃农村的宅基地联系起来，把要求农民以放弃对宅基地的权利要求换取城市楼房的分享为代价获取市民身份和各种福利有失公允。中国人口众多，各地的情况千差万别，如果不顾农民的意愿，一刀切，一味地强调进城落户必须退出农村宅基地，如此则“农转非”容易造成“被城市化”和“以国家名义对农民的一次廉价剥夺”。实际上，目前一些地方的“撤村并居”、“拆房占地”、“村庄整理”在一定程度上已经侵犯了农民的宅基地权益，产生了一系列社会问题。让农民带着宅基地或者是土地权利进城作市民，分享原有土地权利，这既是对农民宅基地权利的尊重，也为农民提供了安全可靠的“避风港”。

（三）不允许农民自由、自愿地处置宅基地，是对农民宅基地权利的侵犯

《物权法》将农民的宅基地使用权明确为用益物权，规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”。农民不能出租、出卖属于自己占有、使用的宅基地和房产，表面看是保护农民利益，防止农民陷入“失房、失地”的绝境，但实质是对农民宅基地权益的侵犯。按现行法律规定，农村宅基地只能被国家征收，农民也只能得到很小一部分国家补偿。那么，不允许农民自由、自愿地处置宅基地，土地资产的价值就无法显现，是对农民宅基地权益的侵犯。

（四）农民的宅基地转让给集体经济组织之外的人，并未动摇土地的集体所有性质

集体经济组织外的农民或城镇居民购买了农户的房子，单纯采用将宅基地收归集体或要求将宅基地上的房屋及附属物拆除清理等手段，不但不利于和谐社会的构建，而且也不符合物权法的立法精神。允许农村宅基地随房屋转移实际上不会侵害农村集体经济组织的土地所有权，也不会影响土地利用总体规划。因为买受人在取得了房屋所有权的同时也成为了宅基地使用权的享有者，其法律意义仅在于特定位置特定面积的农村宅基地使用权享受主体发生了变动。在权利属性上，没有动摇农村土地的集体所有性质。同时由于宅基地使用权的不可移动性，决定了权利主体的变更不会也不可能影响土地利用总体规划。如果禁止宅基地使用权随房一起转移，把宅基地的使用权和房屋的所有权分离，实际上损害了权利人对房屋所有权的完全行使。

（五）宅基地不能入市，不利于资源的有效配置和合理利用

如果宅基地不能入市，那么，将造成农村大量住宅闲置，不利于资源的有效配置和合理利用。一边是农房的大量闲置和宅基地的低效利用，一边是城镇居民对低廉住房的大量需求，由于没有合法的流转市场，导致资源配置效率低下，形成“城里的房子买不起,乡下的房子卖不掉”的困境。不能物尽其用，不仅是土地资源的浪费，也不符合市场经济发展的要求。农村“空心村”的存在和大量宅基地的空闲，无不与限制农村宅基地流转制度有关。根据相关资料统计，近年来，东部发达地区有5―10%的农民在城市里购房，约有1500万户左右宅基地处于闲置、空巢状态②。另一方面，则是农村宅基地私下流转活跃，农民出租、转让宅基地或住房，收益基本上归农民个人所有，使本来属于农村集体所有的宅基地收益在私下交易中流入买卖双方，造成了集体土地资产收益的流失。由于宅基地房屋不能市场化交易，就只能进行简单的成本估值估价。这样，在有农民宅基地参与的大量交易活动中――无论是政府拆迁还是私下买卖、租赁，农民宅基地及房屋的真实交易价值就肯定会被低估。

同样，在现行规则之下，城镇居民所享有的商品房所有权及建设用地使用权可以自由流转，但农民所享有的房屋及宅基地使用权却限制流转，使得农民房屋及宅基地使用权无法成为真正的财产，体现了城乡二元房地体制差别，使城乡不平等现象更加突出。

（六）进城农民社会保障的获得并非必须以宅基地的退出为前提

为进城的农民提供社会保障等公共服务，是任何一个政府应尽的责任，把社会保障、养老、医疗等种种福利的获得以农民放弃农村宅基地为前提，是对政府自身的不负责任，是对农民宅基地权益的剥夺。

三、政策建议

（一）对要求进城落户农民放弃宅基地的政策做修正

一则可以最大限度保护农民的利益，二则也是促进城镇化健康发展的需要。

（二）宅基地无论如何处置，都坚持依法、自愿、有偿的原则

无论宅基地如何处置，都要在农民自愿、在保护和尊重农民宅基地用益物权的基础上，让进城落户的农民决定是否放弃宅基地及其上的住房，并设计一套规范的管理制度，不得强行收回或变更宅基地使用权。

（三）建立农民房屋财产和宅基地使用权登记制度

根据《物权法》登记生效原则，土地登记是物权变动的要件，是保护产权人合法权益的法律手段，也是维护和规范土地市场秩序的基础条件。可以借鉴城市房地产登记管理办法，建立农村房屋财产登记制度和登记体系，赋予农民具有法律效力的房屋产权证书，不登记不生效。同时，也需要加强宅基地登记确权发证工作，使宅基地使用权人的权利得到明确，这样可以使宅基地在流转、抵押、退出等处分中基础坚实，有效避免各种纷争。

（四）建立宅基地使用权流转制度

在现阶段，宅基地使用权的流转应连同其上的房屋一同流转，禁止宅基地使用权的单独流转；宅基地使用权的流转不得改变土地用途，仅限于居住使用，否则受相应用途管制措施的约束；宅基地使用权的流转不改变宅基地所有权的主体和性质；在农村社会保障体系完善时，可以考虑放开宅基地使用权的流通市场。同时，应规定非本集体成员（城镇居民或其他农民）成为宅基地使用权人后的权利和义务。可以规定，宅基地使用权人不得擅自改建和扩建继承和流转过来的房屋，买卖房屋只能卖给村集体和符合申请宅基地建房条件的本集体经济组织成员。当因为公共利益、村庄建设和旧村改造需要占用时，国家和村集体仅对房屋进行补偿，对新的“使用权人”使用的宅基地不予补偿，当继承的房屋灭失时，宅基地由村集体收回。

（五）建立宅基地有偿退出机制

对于一些愿意退出宅基地但又有后顾之忧的农户来说，可以由国家与地方政府提供补贴，相应获得宅基地使用权。农户退出宅基地使用权，获得补贴，或获得进入城镇购买经济适用房、公租房、保障性住房的优惠，以及获得城镇医疗、社保等的优惠等。国家与地方政府获得宅基地使用权，并不改变宅基地的农民集体所有权。同时，还应专项设立农村宅基地整治项目，建立宅基地储备平台，对闲置宅基地进行整治、复垦、置换等活动，将目前的宅基地换房等地方性活动纳入统一、有序、有政策可依的规范渠道。

（六）建立规范的农村房屋抵押制度

首先，农村房屋获得产权证，从形式上就把农村村民对房屋的所有权固定下来。其次，要规定农村房屋抵押的范围和条件。农村房屋抵押的范围应包括房屋所有权的抵押和宅基地使用权的抵押。再次，要制定具体的法律法规，包括抵押的程序、具体的登记、管理措施及相关的管理部门、抵押权实现的方式等。抵押权实现的方式可以包括原房屋所有人以租赁的方式继续租住房屋、折价、拍卖和变卖等。

（七）建立合理的宅基地增值收益分配机制

由于现行的宅基地使用权制度是无偿、无限期使用，宅基地使用权流转收益大都归宅基地使用人所有，但宅基地属于集体建设用地，集体作为土地的所有者，应当享有一部分土地收益。因此，基于农村宅基地使用权流转所得收益，应当在国家、集体、个人之间分配收益。但具体比例，应考虑各个地区实际情况，根据公平、效率原则，在广泛参与下制定。

（八）保障农民对宅基地整理节约出的建设用地享有一定收益权

要允许进城落户的农民有权继续享受集体财产权益。要建立农民对宅基地整理节约出来的建设用地享有一定收益的分享机制。对一些自愿放弃宅基地权利的农民，要探索建立宅基地用益物权的财产化实现机制和交易机制。对于那些在城市化进程中被动退出宅基地的农民，在补偿地上房屋损失的同时，要连带补偿宅基地的损失。对于村庄整理节约出来的建设用地，有关法律和政策应明确农民享有对节约出来的建设用地的收益权。

（九）完善退出宅基地农民的社会保障、就业机制

社会保障直接关系到进城农民的切身利益，是影响进城农民对城市归属感的重要因素。对于全部退出宅基地、承包地、林地的农民，要加大对这些“弱势群体”的扶持力度，全部纳入城镇社会保障体系，保障退出农民的社会保障的稳定性和可持续性，解除进城落户农民的后顾之忧，使他们安心落户。同时，将此类农民纳入城镇就业体系，且优先保障，并发展符合实际的产业，搭建农民进城就业平台，更好地促进农民进城稳定就业并安家落户，使他们有房住、有就业、有社保。

①宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住宅转让时，宅基地使用权一并转让。（162条）

②方益波，城乡“土地剪刀差”加剧呼唤土地制度新一轮改革

（作者单位：国务院发展研究中心）