“十三五”时期四川脱贫攻坚构想

〔摘要〕四川农村贫困人口位列全国第4位，消除贫困任务艰巨。“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，农村贫困居民脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务；四川必须采取多种政策措施，精准发力，才能坚决打赢脱贫攻坚战。

〔关键词〕“十三五”规划；精准扶贫；精准脱贫；供给侧改革；投入侧改革

〔中图分类号〕F127.71〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）01-0022-07

党的十八届五中全会提出：到2020年“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。四川农村贫困人口位列全国第4位，消除贫困任务艰巨。全面建成小康社会，是我们党向人民、历史作出的庄严承诺。全面不全面，脱贫是关键。那么，“十三五”期间，四川如何按期实现“脱贫摘帽”的历史任务，与全国同步进入全面小康社会呢？本文拟就此谈一些粗浅看法。

一、“十二五”扶贫攻坚的简要回顾

从1950年以来的60多年中，四川农村反贫困经历了制度扶贫、体制扶贫、区域扶贫、攻坚扶贫、综合扶贫、精准扶贫6个阶段。针对不同阶段贫困现状及其特点，采取了不同的政策措施。“十二五”期间特别是后3年，四川省委、省政府把扶贫开发作为一项全局性任务来部署推进，贫困地区立足自身实际，从扶贫目标、战略、力量、治理和地位5个方面入手，着力打造农村扶贫开发升级版，取得了巨大成效：5年中，全省贫困人口减少约为956万人，减贫率达70.50%。

（一）目标上，从温饱升级为小康。到2010年底，四川尚有2300元扶贫标准以下农村居民1356万人，贫困发生率高达20.41%，当时的181个县（市、区）中有176个有扶贫开发任务。“小康不小康，关键看老乡。”2011年底，四川省委、省政府颁发的新10年《农村扶贫开发纲要》（以下简称“《新纲要》”）明确提出：到2020年“实现贫困村向新农村、小康村转变，贫困户向宽裕户、小康户转变，与全省同步达到全面建成小康社会目标”。继后，四川省委、省政府又反复强调，全面建成小康社会，决不能让一个地区、一个民族、一个人口掉队，即是确保“同步”实现小康。为此，四川大力实施高原藏区、大小凉山彝区、秦巴山区、乌蒙山区“四大片区扶贫攻坚行动”，对应启动藏区新居、彝家新寨、巴山新居、乌蒙新村建设，扎实推进基础扶贫、产业扶贫、新村扶贫、能力扶贫和生态扶贫“五大扶贫工程”，全面提升贫困地区、贫困居民自我发展能力，实现了年年有新变化。

（二）战略上，从“粗放”升级为“精准”。与全国一样，长期来，贫困居民底数不清、情况不明，扶贫工作针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题较为突出。《新纲要》明确提出，“建立片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制”，特别要求农村扶贫开发要“做到选准最困难的村、扶持最贫困的户、办好群众最急需办的事”的“三最”。后来又认真落实关于“实事求是，因地制宜，分类指导，精准扶贫”以及“看真贫、扶真贫、真扶贫 ”“真办法、实举措、硬功夫”一系列指示，坚持先难后易、缺啥补啥，使扶贫开发由“粗放”到“精准”，进而确立起新常态下的精准扶贫战略。通过精确识别，全省识别出11501贫困村、625万贫困居民，并为贫困居民建立起“专属档案”；最近，又对识别对象进行了“回头看”。小小的建档立卡不仅登记贫困家庭基本信息，更分析了致贫原因，逐户制定帮扶措施，普遍开展水、电、路、气、房和环境改善“六到农家”行动，逐步实现精准脱贫。

（三）力量上，从部门升级为全党。过去倡导建立专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的“大扶贫”格局，但是，很多地方几乎还是扶贫部门“单打独斗”。十后，扶贫力量从部门升级为全党全社会，逐步形成了政府主导、部门主抓、行业主帮、社会主动、群众主体的“五位一体”新格局。对所有贫困村派驻3至4人的驻村扶贫工作组，并派驻“第一书记”，每个贫困户都有帮扶贫联系人。2015年四五月，四川省委书记、省长带头示范，开展了全省性的扶贫开发工作督查调研；7月上旬，省委召开了十届六次全会，审议通过了《关于集中力量打赢扶贫开发攻坚战 确保同步全面建成小康社会的决定》；以全会形式研究部署扶贫开发攻坚重大决策，这在中国扶贫史上还是第一次；会后，全省上下齐心协力、狠抓大落实。可以说大调研，盘清家底；大决策，指明方向；大落实，成效显见。

（四）治理上，从政策升级为法治。长期以来，扶贫开发主要靠政策支撑，具体执行中导致严重“走样”。 《新纲要》明确提出：“及时出台《四川省农村扶贫开发条例》”（以下简称《条例》），省委办、省府办行文明确由省扶贫移民局、省法制办牵头负责。经过三年多的努力，2015年4月1日，四川省第十二届人大常委会第十五次会议高票通过了《条例》，并从6月1日起实施。实施当天，四川省扶贫移民局派出21个宣讲团到各个市州开展《条例》宣讲，深受贫困居民的欢迎。出台的《条例》，填补了地方立法的空白，是一部能够为贫困地区父老乡亲带来福音的地方法规。九十月间，四川省人大常委会执法检查组赴16个市（州）开展《条例》执法检查，普遍感到各地执行《条例》成效显著；阿坝州还制定了州的《农村扶贫开发条例》。目前，一个依法治贫、法治扶贫的良好氛围在全省逐渐形成。

（五）地位上，从“副业”升级为“主业”。曾几何时，干部考核均以GDP增长率论英雄；在GDP政绩冲动下，不少地方官员都乐于将财政资金大量投放于吸引招商引资的面子工程与形象工程，扶贫资金用于“扶农”而不是扶贫；扶贫开发“谈起重要、干起次要”，处于一种“副业”状态。2014年初，四川省委办、省府办印发了《贯彻〈关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见〉实施方案》，提出改进重点县、片区县考核机制，由主要考核GDP向主要考核扶贫开发工作成效转变，特别是省委十届六次全会加大了工作力度，这使扶贫开发从“副业”逐步升级为“主业”。与此同时，四川清晰了地方各级扶贫事权，省市主要搞督促管理，扶贫项目审批权限原则上下放到县，实行扶贫责任、任务、资金、权力“四到县”。全省出现了始终“把扶贫开发放在心上、抓在手上”的大好格局。

二、当前扶贫攻坚面临的严峻形势

毋庸置疑，四川扶贫开发攻坚取得了显著成效，但是，扶贫形势依然严峻，消除贫困的任务依然十分艰巨。

（一）严峻的贫困现状。一是贫困面广。截至目前，全省21个市（州）都存在贫困问题，183个县（市区）中161个有扶贫任务，“四大片区”有88个国定扶贫重点县和国定、省定扶贫片区县；片区外的如蓬溪、汉源、西充等14个县与片区内的一些县比较，贫困问题还更突出。

二是贫困居民多。按照2300元国家扶贫标准，2010年末全省有贫困居民1356万人，占全省农村户籍人口的20.41%，高于全国6.74个百分点。2014年底也尚有497.60万人，贫困发生率7.53% 。国家公布的全国500万以上贫困居民的省有6个，我省位列第4，达509万人。

三是贫困程度深。四川绝大多数贫困居民与国家扶贫标准的差距还较大，贫困程度普遍较深。据初步测算，2012年，全省贫困深度指数为0.32，“四大片区”为0.39，其中川西北高原藏区高达0.51。

四是发展基础差。现有贫困居民分布地，自然条件差，公共服务水平较低。据统计，“四大片区”有危房户54万户、饮水困难人口63.70万人、未通生活用电户5.40万户、无卫生厕所158.30万户、未通广播电视户36.20万户。

五是返贫压力大。一些初步解决温饱的贫困居民，起点低，家底薄，缺乏自我发展能力和自我积累，抗御市场风险和自然灾害的能力较差，家庭因病、子女读书等多种客观因素都可能导致返贫。多年来，全省农村返贫率都在一成以上。

六是区域性突出。“大分散、小集中”，是四川农村贫困问题的一个显著现状。“大分散”：全省87.98%以上的县（市、区）都有扶贫任务；“小集中”：除“四大片区”外，还有“多村连片贫困地区”。

（二）贫困成因的新特征。新常态下，贫困成因与过去相比较有很大变化，明显特征是旧存新致、新旧交织。贫困居民所处区位条件差、资源禀赋少、人文素质低是重要成因，但是，新的成因更为突出。譬如：居民基本公共服务短缺、区域发展绝对差距拉大、因病因残因灾致贫返贫现象突出，等等。以制度体制设计缺陷为例，一是分配制度不尽合理。反映在两个方面，一方面，我国“国民消费占GDP比重”从上世纪80年代的50%以上，降至2008年的大约36%。另一方面，根据收入法GDP构成数据，我国劳动者报酬占GDP的比重为39.74%。30年来，国家GDP增长了67倍，而国民收入仅增长了12倍。二是税收制度不尽合理。目前，资源开发企业在企业注册地纳税，而不是在资源开采或者生产所在地纳税。过去，人们常说“靠山吃山，靠水吃水”；而现在是靠山不能吃山、靠水不能吃水。三是扶贫制度不尽合理。多年来一直强调扶贫到户，但是，落实得很不尽人意。住房、村道等补助标准低，贫困居民应享有的权利保障少。一些地方，“被扶贫”“被脱贫”的现象并不罕见。

（三）一些值得关注的新问题。除了与全国共通的“扶贫政策针对性不强，特惠支持不足，已有政策落实不到位，财政投入明显不足，行业支持缺少特惠，工作责任落得不实，社会动员支持体系薄弱”等外，还有以下一些值得关注的新问题。

一是“三个贫困”问题。“思想贫困”，一些干部认为贫困地区、贫困居民“同步小康”不太可能，缺乏应有信心；而另有一些干部又盲目乐观，五年任务三年或两年完成。“作风贫困”，一些干部的群众观念淡薄，缺乏实干精神，口号扶贫多而行动扶贫少，这些使贫困居民对比过去没有或少有获得感。“方式贫困”，一些扶贫部门和基层治理能力和方式匮乏，对精准扶贫认识不到位、责任不清晰、部署力度差、精准措施跟不上，一定程度上降低了精准扶贫的成效。

二是泛化“务虚”问题。有的务虚调研，并没帮基层解决多少实际问题，但基层得着手接待、策划看点、准备材料、派人陪同、介绍情况；有的务虚统计，朝来夕改、寅说卯要，每月报脱贫人口数据，下面被迫“开夜车”、作“数字游戏”；有的务虚宣传，北京的、省城的、市里的记者来了，来了就要“票子”换版面，不给就死“缠”；有的务虚会议，要么重过程轻结果、要么空泛“散打”；有的务虚材料，今天报了明天又报，等等。务虚太多，影响了基层集中精力务实抓实。

三是县级报账问题。面对精准扶贫新战略下千村万寨、千家万户，“财政专项扶贫资金县级报账制”则不太适应。贫困户实施的往往是小微型项目，要具备县级报账制条件，则意味着必须先垫钱做项目，而贫困户所缺的正是这“要命的钱”。即便非到户村内扶贫项目，面对经济下行压力，业主或农民合作社等也缺乏垫资的积极性。因此，当年资金当年能报账的不多。有的县财政局农财股人手少，报账业务增大难以应对。如此一来，扶贫资金一边紧缺一边又“沉睡”。

四是扶贫基础问题。目前，由于贫困乡镇扶贫专干基本没有正式编制，多在现有人员中调剂，又因空编或上级借走人员也或两者兼而有之，使得落实扶贫专干困难大。省级部门往市县借，市往县乡借，县往乡镇借，有的乡镇没奈何就往村里借“大学生村官”，而最终因借用人员“受伤”的还是基层。层层往下借人，有的一借就是几年甚至十几年，问题还不仅在于削弱基层这么简单。借用下级人员也并非都“因工作需要”，有的则是人际利益关系，搞坏了“政治生态”。

五是监督管理问题。有的乡镇识别出的村，并不都是当地最贫困的村。扶贫对象识别上，“富人戴帽，穷人落榜”情况，在一些地方也有发生。产生问题原因是多方面的，除了对精准扶贫指导不力、时间紧迫等外，监管不力则是重要原因。也有监管好的个案典型，如华蓥市阳和镇人大主席团，把全镇人大代表分成多个小组，对全镇识别出的贫困户、贫困居民开展检查，把发现的问题报经镇党政后，做到了超过标准的退出，标准下未进入的进入，确保了精确识别。

三、“十三五”脱贫攻坚的初步构想

“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，农村贫困居民脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务；必须采取多种政策措施，精准发力，才能坚决打赢脱贫攻坚战。

（一）清晰脱贫攻坚思路，这是坚决打赢脱贫攻坚战的前提。思路决定出路。一是在目标任务上，注重把脱贫致富与全面小康有机结合起来，确保同向同步达标。各地在制定扶贫攻坚计划、研究政策措施、摆布工作力量上，都要对接全面建成小康社会要求，紧紧围绕确保脱贫致富与全面小康同向同步达标这个目标任务，着力在打基础、谋长远、见成效上下功夫，努力让贫困居民得到更多实惠。二是在总体方向上，注重把加快发展与脱贫攻坚的有机结合起来，相互促进联动双赢。发展是甩掉贫困帽子的总办法，要始终坚持发展第一要务，强化精准扶贫理念，发挥比较优势，走出符合地方实际的发展致富之路。三是在实现路径上，注重把精准扶贫与区域开发有机结合起来，走出双轮驱动路子。精准扶贫，强调到村到户到人，通过“点对点”的精准“滴灌”，解决贫困居民的具体问题；区域开发，主要是解决贫困区域带共性的难题，从“面上”整体改变贫困面貌。四是在着力重点上，注重把夯实基础与能力提升有机结合起来，根本改变贫困面貌。扶贫开发，既要摘“穷帽”更要拔“穷根”，做到“输血”与“造血”相结合。贫困地区既要突出基础先行，优先解决路、水、电、通讯等制约发展的瓶颈问题，不断改善发展的硬件条件；也要抓住“人”这个关键因素，搞好教育培训、公共服务等，增强贫困居民创业能力和致富本领。五是在推进方式上，注重把政府主导与社会动员有机结合起来，切实增强整体合力。贫困地区党委、政府既要切实把脱贫攻坚的责任担起来，发挥好在脱贫攻坚中的主导作用；又要切实动员社会力量，调动起贫困居民脱贫致富的积极性、主动性，上下联动、横向联合，打好“组合拳”。

（二）实施脱贫攻坚工程，这是坚决打赢脱贫攻坚战的核心。十八届五中全会不仅提出了扶贫领域新的目标要求，而且提出了“实施脱贫攻坚工程”的一系列很有针对性的举措。“脱贫攻坚”是一个新提法，与“扶贫攻坚”相比较，仅有一字之差，但是意义非凡，它彰显了我们党对如期实现“脱贫摘帽”新目标要求的强烈意志，表达了“坚决打赢脱贫攻坚战”志在必胜的信心决心，更体现了对贫困地区、贫困居民“同步小康”的空前重视和深切关怀。“脱贫攻坚”是目的导向，与精准脱贫更与全面小康不让一个地区、一个民族、一个人掉队紧密联系；“扶贫攻坚”则是手段导向，与精准扶贫紧密联系，精准扶贫未必一定能够精准脱贫，而精准脱贫则一定要精准扶贫。“脱贫攻坚”，既是扶贫理论的重大突破，更是扶贫实践的客观需要；既是对扶贫的更新更高要求，又是全面小康的内在规定。“脱贫攻坚”，虽然任务艰巨，但是条件充分，既有政治优势、制度优势和强大综合国力为前提，也有诸多过硬政策举措作保障。实施脱贫攻坚工程，重点是要继续推进“七个精准”和“七个一批”。“七个精准”，即是扶持对象精准、扶贫项目精准、资金使用精准、扶贫措施精准、驻村帮扶精准、脱贫成效精准、监督管理精准。“七个一批”，即是扶持生产和就业发展一批、移民搬迁安置一批、教育培训脱贫一批、生态保护脱贫一批、社会保障兜底一批、医疗救助扶持一批、灾后重建帮扶一批。实行低保政策和扶贫政策衔接，对贫困人口应保尽保。扶贫开发贵在精准、重在精准、成败之举在精准。可以这样说，“七个精准”是从纵向上分层精准，而“七个一批”则是从横向上分类精准。“7+7”分层分类、纵横交织，设计了精准框架、编织了精准网络。

（三）突出脱贫攻坚重点，这是坚决打赢脱贫攻坚战的关键。没有重点就没有政策。一是突出“补短板”。抓住“实施脱贫攻坚工程”这一重大核心举措，围绕2020年全面建成小康社会总目标，必须集中力量解决突出问题，全力补好补齐贫困地区发展滞后和贫困居民生产生活条件落后这两块短板。从四川贫困地区的实际看，重点要优先改善贫困户住房条件、加强贫困地区交通建设、加快建立供水保障体系、推进农户用电全覆盖、实现信息网络全覆盖、全面提升贫困地区教育发展水平、加快贫困地区医疗卫生事业发展、实施文化惠民扶贫行动、建立完善科技服务体系、持续推进生态扶贫工程等问题，这些都是贫困地区、贫困居民的强烈诉求，最急需解决的现实问题。特别要扩大贫困地区基础设施覆盖面，因地制宜解决通路、通水、通电、通网络等问题。二是突出责任落实。实现贫困人口如期脱贫，是我们党向全国人民作出的郑重承诺。按照中央要求，扶贫开发要落实好四个责任：把党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制真正落到实处，落实各级党委政府的领导责任；用好贫困县党政领导班子和领导干部考核办法这根“指挥棒”，落实贫困县的主体责任；制定行业部门扶贫考核办法，落实中央部门的行业责任；层层建立目标考核责任制，落实扶贫系统的工作责任。三是突出群众主体。坚持扶贫必扶志，发挥贫困居民主体作用，引导其转变思想观念，坚定信心、不等不靠、苦干实干，依靠自身努力增加收入，改变落后面貌，过上美好生活。坚持尽力而为、量力而行，正确引导群众预期，切忌好高骛远，影响扶贫开发工作持续性。根据贫困居民需求制定扶贫措施，认真落实一事一议、村民自建、以工代赈、以奖代补等政策，充分调动群众的积极性和主动性。

（四）创新脱贫攻坚机制，这是坚决打赢脱贫攻坚战的动力。创新是引领扶贫的第一动力。按照精准扶贫、精准脱贫的要求，继续深化包括财政专项扶贫资金管理、金融服务、社会参与、贫困县考核、干部驻村帮扶、贫困退出等方面的精准扶贫体制机制改革创新。不断完善政府、社会、市场协同推进的工作机制，进一步形成政府主导、部门主抓、行业主帮、社会主动、群众主体的“五位一体”的大扶贫格局。建立统筹整合资金用于扶贫开发的机制，创新金融扶贫、土地支持等政策；探索光伏扶贫、旅游扶贫等新型扶贫产业，探索开发式扶贫和保障式扶贫相结合、区域开发和精准扶贫到村到户相结合等新型扶贫机制，探索资产性和投资性收益扶贫等新型扶贫模式，探索对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行给原住居民集体股权方式进行补偿，提升市场机制的益贫性，让发展成果更多地惠及贫困居民。扶贫改革创新，特别要在“供给侧结构改革”上有所突破。在中央财经领导小组第十一次会议强调指出：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率。”所谓“供给侧”，就是供给方面；所谓供给侧改革，就是指发生在投入侧而非产出侧的改革，目的是要解决“供需不匹配”问题。“供给侧改革”与“打赢脱贫攻坚战”“实施脱贫攻坚工程”关系十分密切。扶贫的“扶”与“贫”，在一定意义上来说，就是“供给”与“需求”的关系；贫困居民最“需”与最“求”是什么，这是扶贫“投入侧改革”最需要优先考虑的。长期来，由于扶贫“供需不匹配”，即便在实施精准扶贫战略下的今天，“餐桌羊”“马山扶贫事件”①的出现，也就不足为怪了。脱贫攻坚，特别需要“着力增加有效供给”，就是要调整扶贫投入内在结构比例，把有限的扶贫投入投向最急需、最紧缺的地方。

（五）着力克服倾向问题，这是坚决打赢脱贫攻坚战的需要。为了达到目的必须正视并解决问题。一是克服模糊认识。贫困地区各级领导，要充分认识到扶贫一方面是“善举”“德政”，另一方面是经济发展的持久动力和切实可行的增长点，贫困地区抓好扶贫就是政绩。要充分认识到“补短板”一方面是全力补好补齐贫困居民生产生活条件落后这一块，另一方面是补好补齐贫困地区经济发展滞后这一块。要充分认识到精准扶贫脱贫，不仅是对贫困居民的精准，而且是对贫困区域特别是贫困村的精准。要辩证思维，既克服信心不足也克服盲目“冒进”，切实树立起共享发展的理念和坚决打赢脱贫攻坚战的信心。要围绕精准扶贫解决最突出问题、精准脱贫满足最迫切需要的要求，以新的思想、新的作风、新的方式，组织“实施脱贫攻坚工程”。如期实现脱贫攻坚目标，为下一阶段的扶贫开发由重点消除绝对贫困向减缓相对贫困转变，由主要解决农村贫困向统筹解决城乡贫困转变而奠定基础、创造条件。

二是克服识别欠准。精准扶贫是我国未来五年扶贫开发工作的国家战略。坚持这一战略是“实施脱贫攻坚工程”的重中之重。坚持对准最贫困村、扶持最困难户、办好最急

①餐桌羊，参见2015年1月5日《人民日报》刊文《“扶贫羊”为啥被吃了》，网络上普遍指此事为“扶贫羊”变“餐桌羊”。“马山扶贫事件”，参见 2015年10月8日新华社报道《审计署：广西马山县违规认定3000多名扶贫对象》。国务院扶贫办认定此事为“马山扶贫事件”。需事的原则，对已识别出的贫困村、贫困户开展“回头看”，纠正“被贫困”“被扶贫”“被脱贫”。不管是贫困村还是贫困户，“回头看”的数据只能低于或等于原有数据，采取“置换”方式进行。对超过贫困村标准而入围的村，应坚决清退；对在标准下未入围村应纳入。对超过扶贫标准入围的户、人，应坚决清退，对在扶贫标准下未入围的户、人纳入。识别务必要准，严禁“被贫困”“被扶贫”“被脱贫”。帮扶务必要实，充分发挥“第一书记”、驻村工作队以及帮扶联系人的作用，构建精准帮扶平台，坚持“先难后易”“缺啥补啥”原则，因村因户施策。监管务必要严，突出重点，建章立制，管好用好资金；专项扶贫资金是贫困居民的“保命钱”、减贫脱贫的“助推剂”，真正把钱用在刀刃上，确保扶到点上、扶到根上。

三是克服资金瓶颈。财政扶贫资金分为财政专项和财政综合两大类，前者约为后者的11%左右。原则上，村级公共服务类项目重在使用综合财政扶贫资金和整合的涉农等其他资金，重点投在因地制宜解决通路、通水、通电、通网络等方面；到户项目应使用财政专项扶贫资金，重点投在水、电、路、气、房和环境改善等方面。省上不宜过多“戴帽”下拨财政专项扶贫资金，更不宜“戴帽”下拨如核桃等周期长的产业扶贫资金。推广凉山州改“县级财政报账制”为预拨款制的做法，即按工程项目启动和进度拨款，扶贫项目开工预拨总投资的百分之三十，中途预拨百分之三十，工程结束验收后拨齐余款；改县级报账为乡财政所报账，缩短报账时间。到户小微型项目，应尊重农户意愿；村内小型公共基础设施村民自建项目，不宜采用招投标或“代民作主”，宜采用一事一议方式进行，减少中间环节，争取做到当年资金，当年投入，当年见效。贫困村规划包括各类扶贫项目规划，要珍惜民力、体恤民情，以控制农户特别是贫困户自筹款和投工投劳折资比例在其承受能力范围内。

四是克服基础脆弱。“做好扶贫开发工作，基层是基础。”上面千条线下面一颗针，农村各项工作都要靠处在一线的乡镇干部去组织落实。乡镇设扶贫专干本是件好事，然而专干在现有人员中调剂，如果空编不填、借用不退，那么，变化的仅是多花一笔钱加挂块牌子而已。省市县机关应果断地层层清退借用下级人员，厚植良好政治生态；县级应尽可能填补乡镇“空编”，并给贫困乡镇扶贫专干正式编制，配齐乡镇扶贫专干，让“专干”真专实干。同时，“第一书记”、驻村工作队和贫困村、贫困户联系人也是重要的基层扶贫力量，应充分发挥其作用。从调研的情况看，通过“回头看”，实事求是地核准贫困村、贫困户和贫困居民后，估计全省贫困村可能不足11501个、贫困居民也可能不足625万人。这样收缩战线后，可以优化“第一书记”、驻村扶贫工作队和贫困村、贫困户联系人的构成，尽可能减少“挂名”“走读”现象，做到真帮实扶。

五是克服监管不力。监督管理精准，是有力“实施脱贫攻坚工程”的重要保障。从监督方面来说，地方人大、乡（镇）人大主席团、人大代表应切实加强监督；政府审计、监察、统计等部门应切实加强监督，舆论等社会各界以及基层干部群众也应切实加强监督。还应特别实施好公示、公告、公开的“阳光扶贫”工程，以便接受各方的监督。从监督与管理并重方面来说，省、市扶贫部门应尽快转变职能，把主要精力放在抓好监督管理上。扶贫深处是赋权，还应把监督管理的关口前移，让群众有充分的知情权、决策权、参与权、监管权，强化群众监督和群众评价。特别应加大对贪污侵占挪用扶贫资金的打击力度，对弄虚造假扶贫对象违规行为也应严惩不贷。总之，扶贫是重大的民生工程，只有把监督管理寓于精准扶贫攻坚的各环节、全过程，将监督管理之网织密织牢，“才能确保各项政策好处落到扶贫对象身上”，真正惠及贫困百姓。