农民工养老保险探析

经过10余年的统帐结合实践，当前的养老保险体系仍然存在诸多问题，如覆盖面小、统筹层次低、养老金收支入不敷出等，而根本问题就在于转轨成本解决压力大，导致个人帐户“空帐”运行。当前的核心问题就是要解决转轨成本，使个人帐户“空帐”运行转变为实帐运行。从实践来看，主要是依靠扩大缴费率来实现。政府希望通过一个较长的消化期把政府、企业的责任转移到个人消费者身上。从国际情况来看，转轨成本的解决可以通过提高缴费率、提高退休年龄、降低养老金替代率、出售国有资产、发行政府认可债券等方式。其中，随着城市化进程的进一步加快，农民工进入城市，使得通过扩大覆盖面从而解决转轨成本的思路也开始成为讨论的热点。庞大的农民工数量，再加上农民工年龄构成以中青年为主，使得吸纳农民工进入城镇养老保险体系，通过扩大覆盖面解决转轨成本成为一种可能。而且，一方面从中国的城市化和户籍制度改革的发展趋势来看，相当一部分农民工将或迟或早转变为拥有城市户籍的城镇居民或者长期留在城市，而农民工即使在城市处于失业状态也只有极少一部分的人愿意回到家乡去；另一方面由于农民工在城市发展中有特殊的贡献，因此给农民工提供养老保险被认为是一种公平的选择，同时也被认为是落实科学发展观、建设和谐社会、解决“三农”问题的重要途径。

一、当前的农民工养老保险政策

当前，国家层面关于农民工养老保险的政策性思路主要体现在2009年2月人力资源和社会保障部公布的《农民工参加基本养老保险办法》中。具体来看，主要是为了解决如下几个方面的问题：第一，明确要建立统帐结合的养老保险制度。《农民工参加基本养老保险办法》明确规定了养老保险费由企业和个人共同缴纳，个人缴纳部分全部记入个人帐户，基础养老金由基本养老金和个人帐户养老金构成。这说明为农民工建立的养老保险目标模式是统帐结合的筹资模式，这种模式有利于未来与城镇养老保险体系接轨。第二，明确农民工养老保险费低标准缴纳的原则。长期以来，农民工参保比率偏低的一个原因就是其收入水平较低。《农民工参加基本养老保险办法》规定单位缴费比例为12%，农民工个人缴费比例为4%——8%，由其所在单位从本人工资中代扣代缴，并全部记入其本人基本养老保险个人帐户。这主要考虑到农民工收入水平偏低的现状，也在一定程度上会提高农民工参加养老保险的积极性。第三，明确了养老保险金发放过程中农民工的相应权利。《农民工参加基本养老保险办法》的这种做法实际上明确农民工在履行了相应的养老保险费缴纳义务后，到达退休年龄，农民工有权利享有与城镇职工相同的养老保险金领取权利。这样的制度安排，在一定程度上消除了农民工与城镇职工同工不同权的现象。

二、农民工养老保险存在的主要问题

主要是农民工养老保险覆盖率不足，并且退保率居高不下。关于当前的农民工养老保险遇冷的原因主要有以下几点：一是农民工的低收入和社会保险缴费的矛盾；二是企业成本和为农民工社会保险缴费的矛盾；三是农民工就业不稳定、流动性大和缴费的连续性的矛盾以及保险基金转移的技术性困难；四是农民工构成的复杂性、参保意愿的多样性和社会保障制度的统一性的矛盾；五是政府财政的承受能力的问题。特别是农民工养老保险的转移问题。农民工群体是一个流动性较高的群体，这种流动性体现在三个方面：一是所在企业的不确定性，二是所在工作地区的不确定性，三是所在城乡地区的不确定性，即农民工经常会变换工作，变换工作的城市，并且是否留在城市也存在很大的不确定性。第一个方面比较容易解决，只要确保在同一个城市就基本能解决养老保险的问题。第二个方面因为农民工的跨地区流动，就涉及养老保险跨地区转移的问题。目前各地区的农民工养老保险政策不同，或者即使模式相同，用统筹、层次上目前最高也只到省级统筹，因此如果跨省区流动，养老保险的转移就会出问题。而第三方面的不确定性在于，虽然农民工目前的工作环境在城市，但未来是否仍然留在城市仍具有很大不确定性。

三、农民工养老保险的完善措施

1.分地区逐步完善保障。

根据劳动经济理论的原则，劳动力流动的主要诱因是资源和收入的差异。我国长期以来地区之间、城乡之间的经济发展和资源配置都很不平衡，地区之间、城乡之间劳动力收入的差异更是很悬殊。在人多地少“推力”和比较利益、城乡差距“拉力”的双重作用下，为追求最大利益和长期稳定收入，农民工会利用这种地区和城乡的差异决定自己的流动行为。例如，大量的农民工主要集中在经济发达的大城市及省市，北上广、浙江、江苏作为人口流入大省，聚集了跨省流动人口的一大部分，这就为我们分地区逐步实施对农民工的社会保险统筹创造了条件。目前我国还无法实行社会保险全国层次的统筹，这些省市经济基础雄厚，管理的软硬件条件也都较为先进，可以先行一步尝试进行几个地区之间的统筹。

2.制定灵活机动的社会保险政策。

目前就业方式多样化涉及经济结构各异、分配形式不同、地域差别等诸多因素，面对这种复杂的就业形势，使得跟踪管理越来越困难。要使扩大覆盖面真正落实到实处，就要在技术层面上加强研究和实践。一是鉴于农民工的收入状况和家庭经济状况的差异及本人可接受程度的不同，在设立个人帐户的前提下，其社会保险的缴费基数可以选择，但是要设一个底线；根据具体情况可以在规范缴费工资的条件下降低费率，将费率控制在用人单位与农民工可接受的限度内，以避免由于社会保险政策的推行造成用人单位生产成本的急剧上升与农民工即期收入的大幅减少；二是缴费形式灵活多样，参保人员可以根据收入状况选择按月、按季、半年或按年缴费；三是允许补缴保险费，对于流动性大而导致收入不稳定的农民工，应允许他们在失业期间停缴保险费，但一旦工作生活正常后，应进行补缴。四是要为农民工社会保险的管理提供便利条件。各级社会保险经办机构应实行有效的措施，科学管理，不要从我们政府管理部门出问题。

3.政府进行相应的补贴。

在养老保险标准上，农民工养老保险金的待遇水平应与城镇职工相同。《农民工参加基本养老保险办法》实际上明确了农民工与城镇职工同工同权的思路，但对于统筹帐户而言，农民工收入较低，缴纳的比例较低，如果套用城镇职工养老保险金待遇发放办法，一个现实的问题就是很可能产生新的养老保险缺口。目前城镇养老保险体系的转轨成本主要是靠让年轻人买单的办法来解决，但是要是采用不同于城镇职工的待遇发放，又会继续出现养老保险上部不平等。因此应参考新型农村养老保险的做法，即采用个人缴费、集体补助、政府补贴的多方筹资模式，政府进行相应的补贴。

作者：王玉 高继年 单位：沈阳师范大学