日照市明确市县(区)事权划分推进简政放权的实践与探索

近年来，日照市认真贯彻落实十八届四中全会精神，在创新行政管理体制、深化机构改革方面下了很大功夫，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能不断得到加强。为推动改革向纵深发展，着力解决跨领域、部门和层级的重大问题，2015年以来，日照市充分考虑市、县（区）的现状，部署开展了市、县（区）两级政府及其工作部门的事权划分工作，出台了《关于进一步明确市和县（区）事权划分理顺职责权限的通知》《关于调整市和县（区）有关事权的通知》（列入事权划分的市直32个部门系统内事权划分意见同时出台），以事权划分推进简政放权，切实加强政府自身建设、提高政府效能。

一、全面开展事权划分工作的考量和现实需要

这次事权划分工作，是日照市落实“突破园区，聚力招引”工作的一项重要抓手，目的在于切实解决好市与县（区）之间存在的体制不顺、职责关系不清、管理服务不规范等矛盾和问题，为加快形成法制规范、分工合理、职责明确、运转高效的政府间事权纵向配置和运行机制奠定基础，在总体设计上主要考虑了三个方面的现实需要：

一是积极适应经济发展新常态，推动经济转型升级的迫切需要。市、县（区）政府职能配置是否合理、运行是否畅通，直接影响到行政效能的提升和活力的发挥。这几年，日照市经济社会持续发展的潜力和优势正在逐步显现，但发展中不协调、不平衡、不可持续的问题仍然比较突出，外部环境依然复杂多变，市场主体的动力和活力还有些不足。面对当前严峻的经济形势，推动经济转型升级，解决下行压力和面临的诸多困难，迫切需要大力简政放权，进一步释放改革红利。只有通过明确市和县（区）事权划分，理顺职责权限，不断减少市级政府对微观经济活动的干预，赋予县（区）政府更多的经济社会管理权限，加快形成分工合理、管理科学、权责一致、运转高效、监督有力、便于追责、法律保障的政府权力纵向配置体系与运行机制，才能进一步激发市场活力、需求潜力和发展的内生动力，才可以有力推动结构调整、转型升级，促进经济持续健康发展。

二是更好履行政府职能，增强社会治理能力的客观需要。现代政府治理要求科学界定政府公共权力边界，并实现公共权力的合理配置和规范运行。政府公共权力纵向配置就是事权划分，是政府治理体系的核心构成要素。长期以来，日照市在履行政府职能方面付出了很多努力，但由于一直没有全面、系统地理顺市和县（区）的事权关系，一方面，市政府包揽了过多的城市经济和社会管理事务，市直部门管了一些不该管也管不好的事，人权、财权、事权过分集中，抓宏观、推进体制机制创新的时间和空间受到一定程度的影响；另一方面，县（区）政府应有的职责权限不到位，人权与财权、财权与事权、事权与人权不能有效匹配，影响了政府功能的充分发挥。解决这些问题，必须通过推进各级政府事权划分的规范化、高效化，加快现代政府建设，实现政府治理体系和治理能力的现代化，来更好地促进经济发展和社会进步，不断满足人民群众的新期待、新要求。

三是建立现代财政制度的重要支撑。《日照市全面深化改革重要举措实施规划（2014―2020年）》提出了“落实省以下财政体制改革方案，完善政府间收入分配关系，建立事权和支出责任相适应的制度”的目标。事权划分是现代财政制度有效运转的基础和支撑，是理顺政府间财政关系的逻辑起点和前置条件。只有明确政府间事权划分，才能相应界定各级政府的支出责任，并合理选择转移支付方式，确定财力与事权相匹配的程度，满足各级政府履行事权的财力需求，实施相应的预算管理。因此，必须既审慎稳妥又坚定果敢地推进市和县（区）政府事权的规范化，进一步明确政府事权和支出责任。

二、日照市事权划分工作的基本情况和主要做法

事权划分工作从日照市城市构成的特殊情况入手，充分考虑市、县、区的现状，工作中坚持合法性、属地管理与重心下移相结合、权责一致及服务群众的原则，突出重点，精准发力。

（一）突出创新，在探索中实现破题。推进各级政府事权规范化，建立事权和支出责任相适应的制度是十八届三中、四中全会部署的一项重要改革任务，也被日照市列入全面深化改革的重点内容。作为在全省首个大范围探索事权划分的地级市，在工作范围广、难度大、可借鉴的经验少的条件下，日照既做了分行业的探索，又做了全面的准备。2015年，在质监领域率先印发了事权划分意见；在教育领域，将市直部门主办的9所义务教育学校下放地方政府管理；在城市建设管理领域，对市区环卫工作事权、安置房项目建设相关的立项、环评、施工许可等职责进行了调整、下放等；在综合执法领域，将执法机构和人员编制力量下放区一级，市和区只保留一个执法层级；在落实园区享有的管理权限方面，按照“突破园区、聚力招引”工作要求，先后分两批次向有关园区下放市级经济管理权限141项。这些方面的探索得到了市委、市政府的高度重视，主要领导分别作出了重要批示。依托这些工作基础，日照市编委印发了《关于进一步明确市和县（区）事权划分理顺职责权限的通知》（日编〔2015〕56号），市、县（区）事权划分工作的大幕正式拉开。

（二）抓牢“三点”，打造事权划分总体框架。一是明晰市级政府在事权配置中的着力点。作为中央、省与区县的重要关节点，市级政府地位和作用十分重要，发挥着承上启下的作用。日照市充分发挥主动性，有针对性地加强区域管理和统筹协调，着力抓大事、管宏观，进一步简政放权，最大限度减少对微观事务的管理。对直接面向基层、量大面广、由区县政府管理更方便有效的经济社会事项，一律下放到区县政府和基层管理。结合前期开展的权力清单编制工作，在行政权力取消、转移、下放上下功夫，对可以由县级以上政府部门实施、但实际工作中由市级部门实施的事权，以及虽明确由设区的市工作部门承担，但条件成熟、可由市级工作部门委托区县实施的事权进行全面梳理，在此基础上，提出了进一步调整和理顺与县（区）事权划分的工作方案。二是找准县级政府在事权配置中的承接点。明确市、县（区）事权划分，就是要县（区）将工作重心放到社会管理具体的组织实施上，强化直接面向基层群众服务与管理职能，维护市场经济秩序和社会稳定，健全社会管理和公共服务体系，增强处置突发公共事件和维护公共安全的能力。因此，日编〔2015〕56号和日政办发〔2016〕22号文件都明确提出了县级政府对于承接的市级转移、下放的事权，必须研究提出简政放权承接和行政权力流程再造的具体工作方案，对业务对接、规范运作、强化监督等方面提出具体要求，并健全完善首问负责制、一次性告知制、服务承诺制、限时办结制等制度，修订完善窗口联席会议、审批绿色通道、交办等规章制度。三是把握市与市辖区事权配置的平衡点。日照市级政府主要是强化宏观管理职责和能力，推进宏观管理目标制定和政策手段运用机制化，完善顶层设计和制度设定，将具体管理事项交由市辖区政府承担，实现管理和执法重心下移；而作为市辖区的东港区政府重点发挥在城市管理中的基础地位和作用，强化在经济建设和公共服务方面的职能。通过对市与市辖区政府事权的合理划分，完善市与市辖区两级政府的服务功能，降低城市管理成本。在关系理顺的基础上，健全行政执法体制机制，合理划分执法权限，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立了权责统一、权威高效的行政执法体制。

（三）不搞“一刀切”，精准发力重要区域和重点领域。依据权力清单、责任清单、“三定”规定等，日照市分别对市和区县部门各自专有事权、共有事权、委托事权等进行梳理界定，着重抓好重要区域和重点领域的事权划分。重要区域，就是重点梳理界定市与东港区、岚山区、日照经济技术开发区、山海天旅游度假区的事权关系；重点领域，就是重点梳理界定城乡规划、城市建设管理、市场监管、食品药品、环境保护、安全生产、教育、交通运输、社会保障、卫生计生等与民生及经济社会发展密切相关的领域的事权。

一是重点加强对事权划分工作的督导指导。事权划分工作政策性强，需要具体问题具体分析，不能制定统一的模板，更不能搞“一刀切”。日照市机构编制部门既落实各有关部门单位的主体责任，又加强了对这项工作的统筹协调和督导调度，将省食药局、交通运输厅、市质监局等部门的事权划分意见发至市直各部门单位作为参照，有针对性地选择交通运输、质监、环境保护等部门进行实地座谈交流，召开培训会议，面对面进行指导，确保了各部门、单位的事权划分科学、清晰和有效实施。

二是统筹做好与其他工作的有机衔接。为避免重复劳动，结合行政权力取消下放“回头看”工作，对需进一步下放和取消的行政审批事项进行了梳理研究；结合各区县急需市里帮助解决的重点问题等工作，对涉及的事权划分有关事项，同步征求市直有关部门、单位的意见；结合综合行政执法改革工作，将纳入综合行政执法领域的有关部门单位行政处罚事项进行了剔除。在征求部门意见并提交市法制办进行合法性审查的基础上，对32个部门、单位的事权进行了梳理、划分，对市、县（区）有关事权作进一步调整，共涉及事权44项，其中，下放县（区）39项，其他调整5项。

三是加强事中事后监管。日编〔2015〕56号和日政办发〔2016〕22号文件都明确提出对于下放县（区）事权的监管要求，正确处理“放”与“管”的关系，根据转移委托下放事项的特点，研究提出如何加强对承接部门行使权力过程的指导和监督措施；通过随机抽查、调查评估、第三方评价等形式，对转移委托下放的权力事项进行监管。适应行政审批制度改革的新要求，推动部门更新管理理念，改进管理方式，真正把工作重心由事前审批转移到事中事后监管上来，避免管理缺位，防止“一放就乱”。

三、继续深化关键领域的事权划分的思路设想

一是进一步深化市与园区的事权关系。这里指的园区主要是日照经济技术开发区、山海天旅游度假区和日照国际海洋城。这次市县政府部门间的事权划分意见，对这三个园区的事权进行了明确，但还需进一步深化。结合下半年开展的修订部门“三定”规定工作，组织市直部门和园区进行对接，进一步向园区延伸服务，市直部门能够承担的社会管理等方面的事权尽可能交由市直部门承担，以强化园区经济功能，切实减轻园区办社会负担。这些事权划分都将在“三定”规定这一规范性文件中予以明确；对明确由园区承担的事权，尽快建立权力清单和责任清单，使事权法定化。

二是合理划分县（区）政府（管委）与乡镇政府的事权关系。这是个薄弱点，也是导致乡镇权责不一致的根源。今年，日照市已经出台了深化乡镇机构改革的意见，目前各区县正在梳理制定乡镇政府管理的具体事项目录，即将以权力清单的形式向乡镇下放一批管理权限，年底前编制完成乡镇的权力清单和责任清单目录并向社会公布，确保乡镇依法正确履行职责。各园区实行扁平化管理，党群工作、社会管理、农业农村等工作尽量实行属地管理。

三是进一步厘清部门间的职责边界。纵向间事权划分结束后，继续推进部门间的职责边界划分，特别是随着改革的深入，日照市对部分领域的管理体制机制进行了调整，综合行政执法、口岸管理等方面的职责分工需要结合修订部门“三定”规定工作进一步夯实，防止出现推诿扯皮、监管空白。

四是建立动态调整机制，及时调整事权。事权划分是一个动态调整的过程，今年中央也将出台理顺事权划分和支出责任的指导性文件。因此，及时对事权划分进行调整、补充、完善是落实简政放权、转变政府职能改革精神的重要一环。

五是研究理顺市县两级的支出责任划分。按照《省政府办公厅转发省财政厅等部门关于在教育卫生计生交通运输领域开展省与市县事权和支出责任划分试点的意见的通知》（鲁政办发〔2016〕2号）文件要求，结合日照市实际，研究理顺市、县（区）两级教育、卫生计生、交通运输领域的事权和支出责任划分。同时，按照“事权和财权相匹配”的原则，研究确定市、县（区）之间的支出责任划分。

关键词：事权划分 现实需要 主要做法 思路设想