推行执法管理“八统一”理顺城管体制机制

为全面推进新时期新型城市化工作，2015年12月，中共中央、国务院召开了高规格的中央城市工作会议，并首次出台了《关于深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作的指导意见》。城管部门应该如何把握契机，找准改革的突破口与难点、热点，拿出应对措施，有效破解困扰城管工作良性运转的瓶颈？笔者调研认为，推行执法管理“八统一”，是城管改革的重点、焦点和当务之急，是理顺和完善城管体制机制的前提与方向。

一、统一城管执法机构名称

九十年代初，随着全国新一轮城市化进程的加速，各地大、中、小城市（含县城及县以下重点建制镇），先后组建城管办、市容委、市政委等名称不一的城管监察工作机构。2000年以后，国务院针对城市管理领域“几顶大盖帽，管不住一顶破草帽”的困局，以点带面推行了城市管理相对集中行政处罚权改革，使城管工作由多部门多头管理，集中为以城管部门为主综合执法，执法主体逐渐明确，执法地位得以提高，执法效能明显增强，机构名称随之改称为城市管理行政执法局（城管执法支队、大队、中队）；市容、市政管理委、局（市容、市政、城建执法支队、大队、中队）沿袭至今。但目前，仍有北京市、重庆市、南京市等多地城管机构挂牌市容、市政委、局（市容、市政、城建执法支队、大队、中队）等等，城管机构名称和单位招牌、公章公函多样化，即不统一，又不规范。笔者建议，各级城管执法机构应从上到下，统一机构名称。

二、统一城管执法标志标示和执法人员着装标准

城管机构衍生二十多年来，城管执法标志标示与执法人员着装标准各地五花八门。以我们湖南省为例，省会长沙市城管执法人员着装制服为军绿色；常德市及所辖各区县（市）城管执法人员制服又为深蓝色；临澧县城管大队就先后四次更换颜色不同、标志标牌编号不一样的城管制服。此外，各地城管执法执勤车辆车型不一，车载执法标志及名称也不尽相同，城管执法执勤装备、人员着装等标志标识不统一，不规范，不严肃，影响政府和执法部门形象，难怪老百姓戏称城管执法队伍是“二警察”、“杂牌军”。由此，笔者建议国家住建部和国务院法制办，会商制订全国统一的城管执法标志标示和执法人员着装标准，树立城管部门良好形象，促进城管执法队伍正规化建设。

三、统一城管执法人员编制身份

据调查证实，各地城管执法部门人员编制分两类，一类是各级城管执法局或市容、市政委（局），属政府工作部门，工作人员为公务员编制；另一类是各级城管、市容、市政、城建执法支队、大队、中队，属部门执法机构，执法队员大多为专项执法事业编制，按照公务员身份管理的廖廖无几。就我们湖南省常德市城管系统而言，城管执法人员编制身份市、县两级都不一致，常德市城管执法局所属直属执法大队、武陵分局、德山分局、柳叶湖分局等直属单位执法人员，近几年才全部解决公务员或参照公务员管理身份编制问题，但常德市管辖的鼎城区、桃源县、安乡县、汉寿县、石门县、澧县、临澧县、津市市等8个区县（市）城管执法大队执法人员身份，到目前还是定性不明的执法事业编制。临澧县是2005年湖南省政府首批在全省推行城市管理相对集中行政处罚权试点县，但城管综合执法工作实施二十多年来，县城管执法大队人员身份还是执法事业编制，即没有过渡为公务员，也没有真正落实参照公务员身份管理。《行政许可法》明文规定，行政执法人员必须具备公务员身份。因编制性质限制，城管执法人员身份不合法，封闭了城管系统优秀人才的向外流动交流；也使中央关爱基层，对县、乡两级党政机关公务员和有行政管理与执法职能的县级事业单位参照公务员管理人员，实行职级并行晋升的政策待遇，无法在城管执法队伍群体落地实施。由此，一定程度挫伤城管执法人员士气，影响队伍凝聚力、战斗力，不利于城管执法队伍向着人员优化、素质优良、执法规范、管理高效的现代城管目标创新发展。建议：国家相关部门要切实贯彻落实《行政许可法》要求，研究出台城管执法人员向公务员过渡或参照公务员管理（参管）的具体实施政策文件，以便地方政府和编制部门执行到位，让城管执法人员的编制身份真正合法化，解除他们多年的后顾之忧。

四、统一明确城管执法国家和省一级主管机构

众所周知，目前国家和省级层面没有城管工作机构，但中央直辖市、副省级市、地县级市、县城，乃至县以下重点建制镇都设置了城管工作机构，由于机构在省级以上出现断层，因而导致庞大的全国城管队伍顶层“无爹无娘”，下层“儿女满堂”和上下不联系、主管不明确、工作不指导、执法不规范的“四不”现状。对此，笔者代表全国广大“城管卫士”呼吁，国家和省一级应尽快组建城市管理主管机构。具体建议：在国家住建部内设副部级的国家城市管理和行政执法局，在省、直辖市、自治区住建厅内设副厅级的城市管理和行政执法局，国家和省级城管执法局分别负责指导与考核全国、全省范围内城市管理和行政执法工作，使城管系统顶层有主管，上下畅通；工作有指导，规范统一。

五、统一出台国家层面的城市管理法律法规

在执法管理中，各级城管部门操作的主体法规为国务院1992年颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》，此条例已出台近三十年，部分管理内容已相对过窄，处罚依据也相对过时，不适宜现阶段城市管理工作。另外，很多地方人大和城市人民政府也陆续出台了一些关于加强城市管理工作的地方性规章，但这些城管规章内容标准参差不齐，存在地方局限，缺乏科学、统一、规范和实际操作性，因而，急需建立全国统一的城管执法主体法律法规。建议：全国人大酝酿、出台能规范和指导全国城管执法工作的《中华人民共和国城市管理法》，或由国务院颁布《中华人民共和国城市管理条例》，保证有国家层面的、标准统一的城管主体法律或法规，使城管执法真正有法可依、依法行政、违法必究和法制化、人性化、规范化开展。

六、统一建立城管执法保障机制

长期以来，城管执法面临的社会矛盾问题较多，执法对象多为老弱病残的弱势与社会低收入群体，他们守法意识淡薄，为生计累累明知故犯城管规章，此外，城管执法主体法律不明，社会认同、理解与支持度不高，城管法律法规宣传力度不大，极少数执法人员素质偏低，执法方式简单粗暴有损队伍形象等诸多内外因，各地阻碍执法与暴力抗法事件频频发生，执法环境十分严峻，迫切需要建立一套完善的执法保障机制。湖南省长沙市城管执法公安保障机制的适时建立与工作成效，值得各地学习、借鉴和推广。2000年，随着城市人口的增加，特别是农民进城人员增多，长沙市城区一度流动摊贩占道经营现象特别严重，当时，长沙城管面对庞大的摊贩盲流大军，一时无法管控、束手无策。为破解这一难题，长沙市委、市政府审时度势，果断决策，在市、区两级城管执法队伍中配套组建公安城管支队、大队。公安城管专职专责协同和全程参与城管执法部门日常执法整治行动，在配合城管部门向市民做好城市管理法律法规政策宣传的同时，及时依法处置和处理各类阻碍城管执法和暴力抗法的人和事，有效化解了城管执法活动中的矛盾纠纷和各种冲突。多年来，长沙市、区两级公安城管警察队伍严格执法，尽力履职，使长沙城区没有出现因城管执法导致的暴力抗法致人伤亡重特大事件，为维护城管执法和当地社会稳定，充分力显了公安城管警察独特的保驾护航与安全保障作用。建议：学习和参照湖南省长沙市等地的经验做法，在各级城管执法机构中统一配套设置公安城管执法支队、大队、中队，及时处置和有效打击城管执法活动中的违规违法行为，提高城管执法的严肃性、执行力，确保执法活动的正常展开和安全顺利进行。

七、统一城管部门职能职责

常言道：城市三分在建，七分在管。然而，与城管职能职责息息相关的城市园林绿化、市政公用事业、供水供气等，确大多由各地住建部门管理。以湖南省常德市为例，目前，常德市市本级及所辖9个区县（市）城市管理和行政执法局职能职责基本一致，主要履行城市市容与环境卫生管理和委托行使部分其他行政执法事项，但与城管职能紧密相关的城市园林绿化、市政公用事业、供水供气等确由市、县两级住建部门管理。这样，势必带来建管不明、职责交叉、部门扯皮、效能低下等城市管理弊病。建议：将现行城管部门城市市容市貌和环境卫生两大管理职能，调整、扩大和延伸到城市园林绿化、市政公用事业、供水供气等相关领域的综合管理，增强城管职能，提高管理效能，消除建管不明、重复管理的乱象，充分发挥城管部门在城市管理中的主导作用。

此外，各级城管部门要主动适应和对接新时期城市管理工作新要求，把握工作导向与重点，突破和走出“城管部门就是摊贩管理部门”的狭义社会概念和“小城管”工作局限，在做好疏睹结合、科学管控城市流动摊贩的同时，树立“大城管”工作理念，全面依法履行城市市容市貌、规划控违、环境卫生、交通秩序及社区卫生整治等方面综合执法管理职能职责，全方位发挥城管部门城市管理主力军作用。

八、统一城管宣传信息交流平台

为加强城管工作业务指导，加大城市管理政策、法律法规宣传力度，促进全国城管系统行业互通与信息交流，建议：国家住建部将《中国建设报》“中国城管”专版，扩改为《中国城市管理报》或部级的《城管管理》杂志，并在省、市、县、镇四级城管部门建立信息通讯员队伍，同时，将部级权威城市管理专业报刊发行至省、市、县三级城管执法局及所属二级单位，让全国广大城管工作者尽快拥有政策法律业务学习和工作生活思想交流的宣传信息传播平台与园地。

总而言之，现行城管执法管理体制机制不顺畅是城管工作的难点、热点，更是城管改革的焦点、重点和关键。为此，要针对难点、热点和焦点、重点，坚定改革的信心决心，拿出时间表，制订线路图，乘势而上，全面推行执法管理“八统一”，使改革落到实处，让措施一举见效，全力构建“权责明晰、运行统一、管理优化、执法规范”的城市管理工作体系。作者单位：湖南省临澧县城管执法局

关键词：城管执法 综合执法 八统一 体制机制