建立社会保障法律制度的思考

社会主义市场经济体制的建立和完善是一项巨大宏伟的系统工程，客观上要求构筑一系列与之相适应的制度体系，而建立多层次的社会保障法律制度体系又是该体系中不可缺少的重要组成部分。我国当前的社会保障立法尚处于初级发展阶段，加强该问题的研究，对更好地指导立法具有重要意义。

一、社会保障法律制度的功能

在社会主义市场经济条件下，社会保障法律制度具有以下功能：

（一）社会保障法律制度有利于克服市场经济的竞争性和风险性带来的弊端。

市场经济是作为通过市场机制实现社会资源分配的主要方式，其明显特征之一在于其竞争性，并且其竞争性具有两面性：一方面，竞争性是市场经济内在本质要求的必然体现，是市场主体追求自身独立利益最大化的手段，对社会经济的发展起到了极其重要的推动作用；但是，另一方面，市场经济的竞争性又始终伴随着风险性。由于市场竞争遵循着优胜劣汰的法则，因此，市场竞争的结果往往是经营管理不善、经济效益不好的那些市场主体面临着破产、倒闭、遭淘汰的危险和后果，处于不利的境地。而社会保障法律制度则能够使在竞争中处于不利地位的市场主体内的劳动者在工伤、失业等不幸状况下获得必要的物质帮助，为他们度过难关创造条件。

（二）社会保障法律制度有利于国有企业建立现代企业制度。

企业是市场经济中最主要的微观主体。而国有企业又是我国企业的主力军。在企业中建立现代企业制度，就是要建立与社会化大生产和现代市场经济相适应的新型企业制度。我国国有企业改革的方向，在于通过对国有企业实行股份制，建立现代企业制度，其实质是促使国有企业“成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人”[1].但是，我国国有企业在建立现代企业制度过程中，面临着诸如如何解决富余、退休、失业的企业职工的分流和安置等许多难于解决的问题和困难。如果单靠企业自身力量，不仅难以彻底解决这些问题和困难，而且势必会加重企业负担。而建立社会保障法律制度则有利于帮助企业解决上述问题，为国有企业建立现代企业制度创造有利条件。

（三）社会保障法律制度有利于维护社会稳定和国家的长治久安。

社会成员和劳动者的年老退休、患病、工伤、失业、生育、富余人员的分流安置等问题，与社会成员和劳动者的生存和利益密切相关，直接关系到能否维护社会稳定和国家的长治久安。因此，建立社会保障法律制度有利于维护和改善他们的经济生活条件，保护劳动力资源，维护和安定社会秩序和经济秩序，从而维护和巩固社会稳定和国家的长治久安。

（四）社会保障法律制度有利于保护人权和劳动者权益。

我们社会主义国家极其重视对人权和劳动者权益的保护。人权作为人所应享有的基本权利，包括丰富的内容，既包括生存权、人身权，也包括政治权利、经济权利、文化权利和社会各方面的权利等，同时，我国《宪法》、《劳动法》等法律对保护劳动者各项权益都做了明确、具体规定。而社会保障法律制度所要解决的社会成员和劳动者的年老退休、患病、工伤、失业、生育、富余人员的分流安置等问题，均是保护人权和劳动者权益的直接体现和基本保障，对保护人权和劳动者权益起着十分重要的作用。

（五）社会保障法律制度有利于保持社会收入公平、防止两极分化。

社会主义市场经济是社会主义制度与市场经济相结合的产物，它一方面尊重和保护市场主体的平等性、自主性，为市场主体通过合法行为实现自己独立利益最大化提供良好的社会环境，另一方面，对于处于年老退休、患病、工伤、失业等不利状况下的社会成员和劳动者，国家通过建立社会保障法律制度，使他们获得各种帮助和资助，为他们的生存和生活提供物质保障，并实现对社会收入分配的再调节，尽量缩小社会收入的差距，防止两极分化。

社会保障法律制度的上述功能，充分说明其重要性和必要性，是确立和完善社会主义市场经济不可缺少的制度体系，正因为如此，党和国家已把建立多层次的社会保障体系作为重要任务。

二、社会保障法律制度的立法原则、框架和体系

为了充分发挥社会保障法律制度的作用，应该确立科学的立法原则，根据市场经济的特点和社会保障法律制度的性质，我国的社会保障法律制度主要应确立以下原则：

（一）社会保障水平与生产力发展水平相适应原则。

社会保障基金属于消费基金中的一种，国家在一定时期内可提供的社会保障基金的数量决定着社会保障的水平，而社会保障基金的数量多少又取决于生产力发展水平。故在我国目前生产力发展水平还不高的情况下，社会保障水平决不能脱离生产力的实际发展水平，社会保障基金的提取数量应该与社会生产总值保持恰当、合理的比例。否则，会因国家经济承受能力有限而难以充分实现而产生消极作用。

（二）以社会保险为主，多种保障形式并举的原则。

社会保障法律制度体系由多方面内容的制度组成，而其所包含的各项制度各自具有不同的地位和作用，但相比而言，社会保险制度尤其具有特殊的保障作用，在整个社会保障制度体系中居于基础和核心地位，因此，建立我国的社会保险法律制度，在统筹兼顾，全面发展多种类、多层次社会保障形式的同时，应该重点发展和完善社会保险制度，以此带动其他社会保障形式的发展，从而建立起以社会保险为主干的完善的社会保障法律制度体系。

（三）权利与义务相统一、相一致原则。

社会保险法律制度立法应贯彻权利与义务相统一、相一致原则，即任何社会成员和劳动者在享有社会保障方面的权利的同时，都应承担相应的义务，不能只享受权利而不承担义务，或者相反。这就要求每个社会成员和劳动者应积极、自觉履行参加劳动、交纳保障金等各项法定义务，只有这样，才能在其处于困难境地，需要得到物质帮助和资助时，有权获得帮助和资助。

（四）社会互助与个人储蓄积累相结合原则。

建立社会保障制度是一项巨大、艰苦的系统工程，需要各方面的奋斗。在我国社会生产力发展尚未达到较高发展水平的情况下，建立社会保障制度应由国家、社会和个人共同努力。社会保障基金在由国家和社会筹集和承担的同时，也不能单靠国家和社会，社会成员和劳动者个人自己也应负担一定费用。因此，社会成员和劳动者应在平时把自己的部分劳动收入和其他合法收入有计划、有目的地储蓄积累起来，以备将来在遭受困难和不幸时使用，把社会互助和个人储蓄积累结合起来。

社会保障 法律制度是各种社会保障基本法律制度规定构成的制度体系。《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》指出：“‘九五’期间，要加快养老、失业和医疗保险制度改革，初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障相结合的多层次的社会保障制度”，按照该建议确立的原则构筑的社会保障法律制度，主要包括以下内容：

（一）社会保险法律制度。社会保险法律制度是社会保障法律制度的基础，它是把社会保障采取的最重要、最基本的措施法律化的结果，即以立法形式规定社会保险的范围、种类、原则、标准、保险基金的来源和筹集、保险机构及其体制的设置和管理等。社会保险是养老保险、医疗保险、伤残保险、失业保险、生育保险等的统称。社会保险法律制度就是通过分别制定上述保险法律、法规，建立统一的社会保险法律制度，使社会成员和劳动者因年老、疾病、伤残、失业、生育等在暂时或永久丧失劳动能力的情况下，获得物质帮助，为他们提供可靠的生活来源，保证其基本的生活需要。

（二）社会救济法律制度。社会救济法律制度是通过立法形式确立的由国家和社会对因遭受自然灾害或因贫困、残疾、丧失劳动能力等无依无靠、生活陷于困境，自身无法维持基本生活的社会成员给予必要的物资帮助，确保其维持最低水平的生活需求，以提高和增强他们社会生存力和适应力的各种社会救助制度。社会救济法律制度是党和国家关心人民群众生活，解除社会成员疾苦和忧虑各项措施的法定化，是社会主义制度优越性的体现，对维护社会稳定具有重要意义。

（三）社会福利法律制度。社会福利法律制度是以立法形式确立的为了保障全体社会成员的基本生活，改善和提高人们物质生活和文化生活水平，由国家、社会和团体共同举办的、向全体社会成员提供各种福利性物质帮助、福利设施以及社会服务的法律制度。

（四）优抚安置法律制度。优抚安置法律制度是由国家和社会对烈属、军属、复员退伍军人、残废军人等特定优抚对象予以优待、抚恤和妥善安置，为他们提供多种形式的物质帮助和服务，以确保他们的生活达到一定水平，解决他们的后顾之忧的法律制度。这是一种具有褒扬作用的特殊性质的社会保障法律制度。

（五）农村社会保障法律制度。我国农村人口占全国人口数量的绝大多数，随着社会主义市场经济的发展，在广大农村建立社会保障法律制度日益迫切，但鉴于目前农村经济发展的现实状况以及与城市存在的差距，鉴于当前农村社会保障法律制度还十分落后的现状，如果盲目追求城市和乡村社会保障法律制度建设同步一体化，是难于实现的。因此，应从实际出发，重视和加强农村社会保障法律制度建设。作为权宜之计，可暂时把农村社会保障法律制度单列出来，以便针对农村的实际状况和特点，制定切实可行的社会保障法律制度。作为长久之计，应大力加强和加快农村经济发展的步伐，在经济发展的基础上，逐步缩小城乡社会保障法律制度之间的差距，待客观条件成熟时，进而实现城乡社会保障法律制度一体化，建立全国统一的社会保障法律制度。

上述内容只是社会保障法律制度的框架结构，是我国建立社会保障法律制度体系的基础。我国现行的社会保障法律制度还很不完善，有的甚至是空白，因此，为了适应社会主义市场经济发展的需要，应以《宪法》为依据，加强和完善社会保障法律制度建设，逐步形成我国统一、科学的社会保障法律制度体系。具体说，我国社会保障法律制度体系由以下三层次组成：

首先，社会保障基本法。社会保障基本法在社会保障法律制度体系中具有最高的法律效力，处于核心和基础地位，是制定社会保障单行法、配套法的根据，任何单行法、配套法都不得与它相抵触。从法律体系上说，社会保障法属于市场经济法律体系中一个独立的法律部门。但我国至今尚未制定一部社会保障基本法对社会保障做出全面规定，只是制定了一些单行的社会保障的法规、条例、暂行条例、实施细则，有的社会保障的内容零星地规定在其他法律、法规中，形成了现行单行、分散的立法体例，缺乏统一、权威性规定，这既影响了社会保障法的地位，又影响了社会保障法律制度的建立和完善。因为单行、分散的立法体例往往导致立法之间的冲突、矛盾和重叠，或导致立法空白，也导致立法层次、效力级别比较低，不利于立法的实施和适用。所以，应尽快制定一部社会保障基本法，用以统帅各种单行社会保障法律、法规、条例、实施细则，对社会保障法的目的、调整对象、基本原则、社会保障种类、保障资金的来源、筹集方式和管理、社会保障的管理机构和管理体制、法律责任、适用范围等做出概括性规定，以此作为制定社会保障单行法、配套法的立法依据。

其次，社会保障单行法。社会保障单行法是仅次于社会保障基本法、处于第二层次的法律、法规，主要是对社会保障基本法规定的某一方面基本内容做出专门规定，是社会保障基本法的进一步具体化。按照前述内容的框架结构，社会保障单行法应包括社会保险法、社会救济法、社会福利法、优抚安置法、农村社会保障法等。

再次，社会保障配套法。即根据社会保障单行法，制定一系列的条例、实施细则等。这是低于社会保障单行法的第三层次的法规，是社会保障单行法的更加具体化。

综上，我国的社会保障法律制度的体系主要包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、农村社会保障等内容，其体系应由基本法、单行法、配套法三层次构成。但我国目前尚未形成系统的社会保障基本法和社会保障单行法，仅制定了一些社会保障的条例等，而且大多是在原有经济体制条件下，为了适应原有体制的需要制定的，与市场经济体制的要求很不相适应。所以，为了建立和完善我国社会保障法律制度体系，应按照社会主义市场经济体制的要求，对有关社会保障立法上的空白，尽快制定相应的社会保障基本法、单行法和作为配套法的一系列条例和实施细则，对已不能适应市场经济要求的已有社会保障立法应予修改或废除，并力争把零星规定与其他法中的有关社会保障立法的内容吸收、集中、统一起来，从而形成以基本法为主干，以单行法、配套法为具体体现的完整、统一的多层次社会保障法律制度体系。

注：

[1]《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第2条。