论我国土地征收补偿制度的完善

摘要:探索和研究完善土地征收补偿制度,对于推进我国新农村建设,推进全社会的和谐发展具有重要的意义。针对我国土地征收补偿制度的不足,要确立公平补偿的土地征收补偿基本原则,扩大土地征收补偿范围,完善土地征收补偿的标准,健全土地征收补偿的救济机制。

关键词:土地征收补偿;补偿原则;补偿范围;补偿标准;救济

中图分类号:D922.3　文献标识码:A　文章编号:1009-8631(2010)01-0034-01

随着我国工业化、城市化进程逐渐加大步伐,大量城市、城镇周边地区的农用土地被征收。为了维护失地农民的权益,第四次宪法修正案“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定为我国的土地征收补偿制度提供了宪法基础和保障。为了有效实施宪法确立的土地征收补偿制度,修订后的《土地管理法》、新颁布的《物权法》等法律就土地征收补偿问题做了相对细化得规定,国务院及国土资源部实施了一系列配套的规范性文件,从而形成了系统的土地征收补偿法律体系。但是,我们看到,目前我国的土地征收补偿制度仍不完善,加之整个社会就业压力增大,社会保障匮乏,失地农民的生活状况急剧下降。失地农民补偿问题引起了国家和社会的高度重视,成为社会各界关注的热点问题。本文结合我国的国情,参考国外的一些做法,就我国土地征收补偿制度的完善提出几点建议,唤起大家对这一问题的继续关注。

一、确立公平补偿的土地征收补偿基本原则

土地征收补偿原则是土地征收补偿的基础。不同国家和地区,土地征收补偿的原则各不相同,总的来说,主要有完全补偿原则、不完全补偿原则及相当补偿原则。完全补偿原则认为,对于行政相对人因公共利益受到的特别损失,国家都应予以补偿;不完全补偿原则强调,为了调和权利剥夺和社会义务,应给予台理的补偿,补偿应限于被征收财产的价值;相当补偿原则认为,公正的补偿只要是按照补偿时社会的一般观念,算定相当的、合理的补偿就足够了。虽然我国宪法中规定了土地征收必须补偿,但是缺少对补偿基本原则的规定,其他法律也未对土地征收补偿基本原则做出明文规定,因而各省、各地的农村土地征收标准不是很统一,补偿结果差异性很大。

为更好地保护被征收人的合法权利,维护社会的稳定,促进和谐社会的构建,我国应确立土地征收补偿的基本原则。首先,在宪法中明确规定土地征收补偿的总原则。根据我国国情,借鉴国外先进的立法经验,笔者建议,在宪法中应规定公平补偿的土地征收补偿原则,为其他土地征收补偿立法具体规定补偿标准明确宪法基础。公平补偿的原则,更具有灵活性、适应性和包容性,能够规范土地征收权力的运作,化解规范之间的矛盾冲突,为法官提供司法判决的理由,使被征收人的损失按照公平的市场价格得到填补。其次,土地管理法等相关立法,在宪法公平原则的指导下,应将宪法确立的公平补偿原则具体化,使其能够有效应对现实当中出现的征地补偿纠纷,从而实现社稷的安定,保障人民的福社。

二、完善土地征收补偿的范围和标准

首先,扩大补偿范围。我国土地征收补偿范围狭窄,只包括土地补偿费、林木补偿费、青苗及地上附着物补偿费、安置补偿费、房屋补偿费和搬迁安置费,没有做到充分的补偿。为了改变土地征收补偿范围过窄、对相对人保护不利的局面,适应现代社会征收补偿理论的发展要求,扩大补偿范围。补偿不但要包括土地征收的直接损害补偿,还包括因征地引起的间接损害补偿,如土地承包经营权损失造成的直接经济利益损失、由于土地征收而给被征收地块之外的残留地所造成的直接损失等,只有这样,才能使土地所有者不致因土地征收而受到经济上以及精神上的损失,从而有效地保护所有者的利益。”

其次,完善土地征收补偿的标准。明确了补偿范围之后,接下来的问题是以什么样的标准对被征收的财产予以补偿回顾历史,不少国家在征收补偿的时候是按照财产所有人的价值进行补偿,但是,由于所有人的价值非常复杂,很多时候难以确定财产所有人的具体价值。而市场价值具有形式上的中立性,更具有可操作性,不少国家逐步改为以市场价值为补偿标准。在我国,第47条对被征收的土地的补偿标准作了详尽的规定,但是,该标准并没有明确这种补偿是属于市场价值还是所有人的价值,而是不仅考虑到被征地农民的生活成本,同时还依赖政府的财政能力。这种标准是由行政机构决定,毋需考虑财产的市场价值,是高度行政化的土补偿标准,实践征收过程中,土地征收补偿的规定存在层层授权,甚至是无权授权现象,且对农民的补偿偏低。因此,完善土地征收补偿的标准,要建立以保护被征收人权利为主旨的法律制度,将土地所有人的“义务本位”改为“权利本位”,从法律上明确个人对集体所有土地的各项权利。对于征地的补偿,以土地的市场价值为标准对被征收人进行补偿。

三、健全土地征收补偿的救济机制

“人类权利自始就是与救济相联系的。没有救济可依的权利是虚伪的,犹如花朵戴在人的发端是虚饰。”随着我国征收土地行为的频繁和征收土地量的增多,随着农民民主法律意识的增强,由征地引发的纠纷越来越多。遗憾的是,我国至今尚未有一部法律对行政补偿诉讼作出专门规定。而实践中存在着征地补偿是合法行为而不属于行政诉讼受案范围的误区,造成了行政补偿案件的立案难、审理难和判决难,导致被征地相对人权利受到侵害时告状无门,维权艰难的现状。

为了维护被征地人的合法权益,规范政府行为,必须健全土地征收补偿的救济机制。首先,建立解决土地纠纷的社会仲裁机构。社会仲裁机构因其具有中立性、专门性、简易性,能够直接接受社会监督,可在仲裁机构内部设立专门解决土地纠纷的仲裁部门,来解决土地征收补偿中的纠纷。其次,完善行政复议制度。行政复议作为土地征收及补偿救济的重要途径,因其专业、效率而具有其不可取代的优点。《行政复议法》第30条的规定为土地征收补偿纠纷提供了行政复议救济途径,为强化其纠纷解决的功能,应从延长被征收人提出行政复议申请的期限、行政复议期间应停止土地征收的执行、修改《行政复议法》关于复议终局的有关规定等方面进行完善。最后,完善司法救济。从法律层面明确人民法院对于土地征收补偿的司法管辖权,法院应逐步扩大对征地农民的司法救济,规定相对人对于土地征收过程中征收土地的公共利益目的的认定、土地征收方案和补偿方案是否合理、征地程序是否公正等各项具体行政行为都可以向法院,由法院在衡量相关利益后作出裁决。

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