垦地补田:化解“小产权房”之难

时间:2022-09-01 11:59:27

垦地补田:化解“小产权房”之难

目前,关于小产权房整治的“格式化”、“廉租化”和“个案化”三种方案各有利弊,但都难以满足现实的需要,因为都没有涉及到对“房”和“地”的综合考量,而难以达到标本兼治的有效结果。从根本上而言,小产权房的整治,需在积极解决现有大片闲置土地开发利用的基础上,进一步深化落实建设用地的占地补偿制度,按照“占多少、垦多少”的原则,对土地资源进行“节流”与“开源”占补平衡基础上的系统协调,进而逐步建立完善“房”、“地”都能够兼顾的新型城镇化建设之道。

进退维谷:

关于小产权房整治的现实困惑

目前,关于“小产权房”的整治方式,从官方和民间的不同分析角度而言,有很多不同的版本,主要可归纳为以下三种,即:“格式化”、“廉租化”和“个案化”。

其一,“格式化”的办法,就是把“小产权房”一律以违法论处,像电脑病毒一样格式化删除掉,以清除出占用的内存土地。自2013年以来,北京昌平等地的果断做法就是“坚决拆除小产权房,发现一起查处一起”。可以说,将小产权问题“格式化”,这是最简单最直接的思维模式,虽然有利于腾让土地打击违建,但若考虑一建一拆之间所灰飞烟灭的巨额投入,是该土地耕种几十年甚或几百年能够补偿回来的吗?!事实也证明,许多地方政府对此进行简单的“格式化”处理,虽有利于数量方面的政绩维护,但确实又“拨了萝卜带出了泥”,由此连带出来的后续问题依然难缠。

其二,将其转正“廉租化”。将小产权房与现有的保障房建设、廉租房建设相接轨,这是很多百姓的期待,具有较广泛的民意基础。2014年房地产蓝皮书称,对小产权房,应当否定的是其违法违规的一面,尤其是与严格保护耕地的基本国策相冲突的行为;应该肯定的是其填补城市住房供应缺口和促进农民增收的一面。总体上,应承认小产权房的作用和价值。在各大网站上关于“小产权房该何去何从”的民意调查中,“廉租化”也是受到超过71.5%以上群众支持和拥护的。虽然有一些人认为,这存在着利益偏袒和投机取巧之嫌,但“小产权房”本身已带着凄凄惨惨的紧箍咒,其低房价本身是与其权利缺陷相匹配的,而且一般小产权房所在地段也比不上商业地产,大多只是建在城乡结合部而已。

其三,将其“个案化”处理。考虑到历史遗留问题和各地的具体情况,难以制定出“一刀切”的办法,那就“一案一处理”,这是当前许多媒体网站都公然爆料的处治准则,也得到很多利益相关者的期待。但可以预料,“个案化”处理极可能演化为有资本有实力者的“通行证”,这无疑给地方政府的权利寻租留下了空间,其中的隐形腐败又将加大地产成本。

可以说,目前的这三种主要治理方案各有利弊,但都难以满足现实的根本需要。虽然“廉租化”必然是民心所向,但还缺乏具体的实施细则。还有类似的许多其他方案,但由于都没有涉及到对“房”和“地”的综合考量,而难以达到标本兼治的有效结果。

揭开面纱:

小产权房占地难问题的现实解析

其实,对小产权房整治工作的纠结和困扰,最根本的还是“土地”和“房屋”的匹配问题。现有一个硬性要求,就是我国必须保住18亿亩的耕地红线,但这并不意味着不占用现有耕地来推进城乡一体化建设,而应从现有耕地占用和土地使用效益低下的现实问题出发,适时推进新时期的土地整理和统筹规划利用。为此,不得不弄明白造成耕地紧张的原因及其程度如何,才能客观考量小产权房占地难问题的现实程度究竟如何,进而做到客观的对症下药。从各方面的统计数据来看,造成目前耕地紧张的主要原因有以下几个方面:

一是,城市规模扩张过快,土地利用率低。

据统计,2002年底,全国城市660个,城市面积46.48万平方公里,其中建成区面积25.97平方公里。1997年利用遥感资料对全国31个特大城市占地规模判读和量算,1986―1996年主城区实际占地规模由3270平方公里扩大到4910平方公里,增长了50.2%,城市用地增加与人口增长比例达到2.29∶1,高出正常比例近一倍。

二是,农村居民点建设分散,宅基地审批缺乏管理和监督。

中国农村人口多,居住分散,宅基地占用耕地呈逐年上升趋势。根据《全国土地利用总体规划纲要》确定,2000年农业居民点用地规模为1366.6 万公顷,另外,农村集体经济组织不健全,产权关系不明确,宅基地审批缺乏严格的管理和监督,村官成为集体土地建设用地使用权的实际审批者和受益者,使宅基地占用耕地数量呈逐年增长态势。从这个角度而言,小产权房的建设倒是解决该问题的一剂良药。因为,小产权房能够为农村分散居住的人口提供“上楼”的基础条件,非但不会对耕地使用面积造成威胁,反而是有利于腾让耕地,并促进集体土地的综合使用效益的。

三是,开发区建设中的土地大量闲置。

据调查资料显示,在城市规模扩张过程中,工业用地占城市面积的20%-30%,超出合理限度10个百分点(合理限度为10%-15%),工业用地规模过大并占据黄金地段,不仅土地产出率低,且污染城市环境。2003 年底,全国各类开发区6015个,规划面积达3.54平方公里,超过了全国660个城市和所有建制镇的建设用地总面积。其中,经国务院批准的只有232家,占4.64%;经省级政府部门批准的有1019 家,占20.38%,更多的是地方盲目设立的各种开发区、工业园,造成了大量耕地的“撂荒”现象。全国开发区有43%闲置,土地利用率低下,造成耕地面积以惊人的幅度减少。由于地方政府建设开发区占用农民大量的耕地,给农民的征地款仅是很低的补偿标准,或者不能到位、克扣、挪用、截留,带来严重的社会动荡问题。有关部门统计,土地上访案件占整个上访量的1/3。

四是,耕地闲置,浪费严重。

1991-1996年,国家、集体、农民建房三项非农建设用地202万公顷,占用耕地102万公顷,分别超过同期计划的28%和18%。而同期全社会固定资产投资总额为8585亿元,这些资金仅够占用土地133万公顷,实际占用耕地量的34%超出投资额度。由于土地供应严重超过投资能力,造成耕地大量闲置、浪费、利用粗放。

五是,农业内部结构调整占用耕地。

由于农产品价格走低,农民增收相对缓慢,农民种粮积极性降低,大片耕地被改为果园、茶园等。2002年,全国农业结构调整减少耕地34.90万公顷,已成为耕地减少的主要因素之一。

六是,土地开发利用严重不足。

据有关报道,我国现有未利用土地约39亿亩,大多控制在各级政府手中,但由于我国缺乏相应的开发优惠政策和国家财政投入的严重不足,使其开发利用严重不够。在“十五”期间中央财政安排对荒山、荒地等开发投入仅有1000多亿元。由于国家对未利用土地以“国有”的形式,控制在各级政府手中,使广大农民及有关涉农企业想开发之而不能,致使大量的土地资源闲置,没能发挥其应有的作用,有的甚至恶化。有些地方政府想将手中的荒山、荒地、滩地等利用起来,除考虑国家有关政策外,还面临资金不足和市场化运行机制不够成熟等难题。

显然,从这几个方面来看,中国现有的土地开发利用问题突出,相比于小产权房对于耕地保护的威胁程度而言,更严重的问题是大片的开发区建设和盲目规划以及无序开发所导致的各种土地闲置浪费问题。

适时开源:

落实现有的“占用耕地补偿制度”

茅于轼教授曾说,目前保护耕地面积政策的一个直接后果就是房地产的价格大幅度上升,另外一个长远的后果就是延缓了我国城镇化的进程。几亿人口要进城不可能不占用农地。“占用”农地并不意味着农地只能减少,而是要与时俱进的提高土地使用效率。其实,对耕地面积的“保住”,并不意味着一味的限制“节流”,而忽视土地资源能“开源”的可再生属性。在新型城镇化过程中,唯有基于“节流”和“开源”基础上的统筹规划,加强对大片闲置土地的统筹利用,适时推进以土地整理为主要内容的垦地造田,才能有效保住甚至产生越来越多的耕地面积。

关于垦地补田,在法律制度上而言就是“占用耕地补偿制度”,这是我国实行耕地保护的一项基本法律制度。它是指非农业建设经批准占用耕地,占用多少,就必须开垦多少与所占用的耕地数量和质量相当的耕地,没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应依法交纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。占用耕地补偿制度是实现耕地占补平衡的一项重要法律措施。耕地占补平衡是占用耕地单位和个人的法定义务。对此,我国早已有相关的法律规范和实践探索。根据我国现行《中华人民共和国土地管理法》第31条第2款:“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的,按照‘占多少,垦多少’”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。另根据《土地管理法释义》第47条,征用城市郊区的菜地,除按本法的规定缴纳土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费外,还应当缴纳新菜地开发建设基金。征用耕地的土地补偿费和安置补助费之最高标准,可以达到被征用土地前三年平均年产值的30倍。

近些年来,许多地方对占用耕地补偿制度也进行了积极的实践探索,并补充出台了实施细则。如河南省虞城县对黄河故道滩地开发,当地媒体对滩地开发前后的景象有一段形象的描述:开发前是“冬春滩地白茫茫,夏秋坑洼水汪汪,一年到头光秃秃,盐碱窝里饿断肠”;而开发后则是:“鱼塘紧相连,小麦香沙滩,荷花肩并肩……”据报道,该县近几年来引导农民开发荒滩共1.7万亩,改造背河洼地0.9万亩,使滩区20多万农民受益。2009年,浙江省国土资源系统全年新增耕地23.96万亩。还有,2014年2月,四川对建设用地占补平衡提出新要求,占用水田必须补水田等规定。

在实践中,占用耕地补偿制度在小产权房整治中的实施,主要具备以下优势:(1)有利于化解凝结于小产权房之中的多重矛盾,以更长远的规划来化解当前整治难题;(2)有利于解决小产权房建设“零增长”体制中的前后过渡衔接问题,尤其是对于在建项目而言,能够保证市场和计划的双重活力;(3)有利于疏导“房”、“地”紧张的现状,在为新型城镇化建设提供充足的土地支持的同时,也全面提高了城郊土地的使用效益,进而带动荒郊土地的开发利用;(4)有利于保证土地开垦所需要的巨额资本支持,以房地产开发带动西北部等地大面积的荒地开发;(5)有利于创造劳动就业机会,为城镇化建设中的农村和城镇富余劳动力创造劳动工作岗位,进而促进社会稳定;(6)借力房市资本,运用现代技术进行土地“开源”,促进新时期的土地垦发,而为国家新型城镇化的发展提供充足的人力、资本和土地支持。

总的来说,对于小产权房问题的整治,必须因地制宜,既不能忽略土地分配不合理带给住宅用地建设的转换压力,也不能一味的强调保住耕田而忽略了耕地资源的可再生属性和土地价值的综合统筹使用,而是应该在占用耕地补偿制度的基础上,进一步建立完善大批闲置土地开发力度的相关政策,尤其是在科技日益发达的基础上,要进一步以小产权房的整治为契机,充分调动社会各界以住房建设的土地落实为契机而推进闲置地、荒地开垦与开发建设,尤其是要解决西部大开发中的大片荒地开发利用问题,以达到“房”、“地”皆有着落的占补平衡局面,进而为新型城镇化建设开辟出广阔的天地。

本文系北京市哲学社会科学规划办“十一五“重点规划项目”民意表达与社会矛盾化解的根本途径探究“的阶段性研究成果(项目编号:10AbKD097)。

作者系北京联合大学北京市社会建设研究院副研究员

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