分权制衡:矫治地方滥权的铁腕

近年来，中央为制衡地方政府在经济建设中违规操作，先后设立了若干地区性环保督察中心和国家土地督察派出机构，这些机构只听命于中央，对地方政府实行严厉的督察。这与此前在全国成立中国人民银行跨地区分行如出一辙，并与统计等系统实行垂直领导遥相呼应，集权以遏制地方政府权力的膨胀。

一、地方滥权违规

这几年，地方政府过于注重经济增长，追求GDP，制造立竿见影的政绩，以至于对劳动用工、环境保护和安全生产方面的违法、违规问题都采取了视而不见甚至包庇纵容的态度。河南和山西一些砖窑和煤矿强迫成百上千被诱骗来的儿童和成人在极端恶劣的条件下劳动的事件曝光后，调查发现这两省的一些地方官员竟然是这些黑心窑主和矿主的同伙。

在房地产业方面，去年3月以来，中央政府为使房地产过度开发降温，九部门连续出台政策，通令全国进行调控，联手规范房地产秩序。然而房价越控越高。江苏省南京市秦淮河以西新城区的房价两年来上涨25％；上海房价依然飙高，让缺房的市民望而生畏；北京房价今年头两个月涨幅竟比上年同期超出17％，理由是北京奥运逼近，开发商想借奥运发财，过了这个村就没这个店了。为向民众提供廉价住房，中央日前下令各地广建平民住宅，也未得到地方的积极响应，主要是廉价住房没有赚头，地方政府兴趣不高。

许多地方置国家的土地法规于不顾，大量征用农田兴建工业园、住宅项目和办公楼，跑马圈地。这类交易增加了地方政府的收入，并使许多政府官员得以构建与开发商权钱交易的通道，成了腐败的温床。

新官上任三把火，几乎每一届地方政府重新“组阁”后，都要拆掉一片民居，竖起一排高楼。随着新一轮政府换届结束，中国又将兴起声势浩大的拆迁“运动”。

当前，各大小城市房屋拆迁惊天动地，到处是残垣断壁，到处是拆迁后的狼藉景象。而由于相关制度、法律法规缺失及部分拆迁人员素质低下，违法违规事件屡见不鲜。一些拆迁单位采取停水断电等“卡脖子”手段，胁迫拆迁户搬迁；有的地方不经行政听证，不经行政裁决，贸然实施行政强制执行，动用警力，随便抓人，以强凌弱，引发诸多拆迁纠纷，成为社会热点问题。官员热衷于强行拆迁，弄得民不聊生，怨声载道。

地方滥权使施政数据失真也早为各界所诟病。据报道，2000年至2004年间，全国各省区市核算的GDP总数，比国家统计局核算的全国GDP总量，分别高出8．7％、9．7％、11．7％、15．6％和19．5％，浮夸造假愈]愈烈。

中国经济快速增长的同时所暴露出的一些阴暗面，如贫富差距拉大、社会保障体系不健全、房地产业泡沫以及环境污染等，这常常被人们归咎于地方政府。今年地方上发生的一些令人发指的丑闻更增加了中央限制地方政府权力的紧迫性。

二、“诸侯割据”添乱

现行体制导致中央和地方的“对峙”状态。中国社会科学院一位资深专家指出，改革以来，地方政府和一些部门的独立性和自急剧扩大，已经成为具有独立社会经济利益和独立发展目标的利益主体。与之俱来的是，中央与地方、上级部门与下级部门的关系发生重大转折，即由过去以行政组织为主要基础的行政服从关系，转向对相对经济实力为基础的利益对峙关系。一些地方和部门，为了自身利益的最大化，就与中央或上级主管部门讨价还价，在执行政令上大打折扣，从中梗阻，甚至阳奉阴违。前教育部副部长张保庆曾公开批评地方政府为一己之利，不理会中央政令，导致“令不出中南海”。

从上世纪90年代起，中国各地屡屡出现“啤酒大战”“汽车禁入”等以行政手段封闭地方市场的保护主义做法，延缓了建立全国统一大市场这一宏观目标的实现，进而对市场经济的完善造成了损害。

地方政府作为统治一方的政权，本来其权力比较有限。中央为了搞活经济，近几年来将一些权力下放给地方，比如分税制，为调动地方征税的积极性，多征多得，中央与地方进行税收分成。但这种良好的政策却变成地方政府横征暴敛的铺路石，地方官员寻找新途径解决本级财政收入问题。为此，地方政府在中央政府的法律与政策缝隙，创造了一系列新政策，扩展了自己在经济事务中的支配权，从而形成了一种分权格局，于是乱收费、乱集资、乱摊派屡禁不止。

而随着地方经济自的扩大，在财税体制改革背景下，地方有着强烈要求扩大财源的动机，一些举动已经损害了中央权威。

作为最大利益资源的土地，在地方上更是裸各行其是。按规定，中央对土地管理分为五级制，从国务院、国土资源部、省土地厅、市土地局到县土地局，各司其职。但地方政府经常集土地规划、审批、出让金收取等权力于一身，自报自批，毫无顾忌，置国务院和国土资源部的政令于不顾，遭查处的土地违法案件逐年剧增。即使在天子脚下的京城，有时候也有“灯下黑”，也控制不住地方政府滥权的势头。

割据一方的“诸侯”对本级经济监管部门负责人握有人事权，不听话就免职。以环保为例，许多地方环保局长的“乌纱帽”握在地方官员手中，一些官员用“挪位置”、“摘帽子”等手段相威胁，直接干扰环境执法，导致环保局长“顶得住的站不住，站得住的顶不住”。

《望》周刊披露，一些市、县的地方官员甚至直接告诉环保局长，“我不管这个项目有没有污染，要么你就批准，要么就下台，我换个人来批。”在地方长官高悬任免权的达摩克利斯之剑威胁下，鲜有环保局长能刚正不阿，守护青山绿水的。

三、集权削藩遏制违规

既然诸侯割据，就要集权削藩。本届中央领导在中央集权方面使出了两个重拳：监管机构跨行政区域设置与垂直管理。

2006年7月，国务院办公厅《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，批准设立国家土地总督察办公室，并由国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局。今后，全国省、区、市及计划单列市的土地审批利用，将纳入九大土地督察局最严格的监管，旨在强化中央对地方的土地管理。

建立国家土地督察制度是加强中央政府土地监管能力的一个重大举措，这是中央集权的一个信号，但不是把所有权力都上收。实际上是一方面加强监管，另一方面更大限度地支持地方政府管理土地，权力、责任都在地方政府。

为了避免和防止土地督察机构可能被地方同化的问题，在制度设计当中采取了有效的预防措施。一是地方督察机构跨区域设立，二是建立督察工作人员定期交流制度。9个派驻地方的国家土地督察局的编制都是中央给的，行政关系都在国土资源部，在利益冲突中会坚持依法依规处理。

同样的，设置全国五大环境保护督察中心，按照其职能分工，这些环保总局的派出机构将对地方政府执行国家环境政策和法规的情况进行监督；协调处理那些“公说公有理，婆说婆有理”的跨界污染纠纷；查办重大环境污染与生态破坏案件。

在现行体制下，一些基层环保执法人员有三个“不敢查”：开发区不敢查，重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查。不少有识之士已经意识到环保体制上的弊端，纷纷提出环保系统要建立垂直领导关系，而五大督察中心的相继挂牌成立，无疑会成为直指环保地方保护主义的一把把利剑。督察中心恰恰是利用体制上垂直、直接对国家环保总局负责的这一优势，有望打破人事障碍和环保执法心有余悸的僵局，在改善环境执法状况和提高环境质量方面力争求得突破。

在管理体制变革的大势下，大区制呼之欲出，诸多行业实行跨行政区域管理，如银行跨区域设立分行。

在垂直管理方面，中央作出了“空降”纪委书记的“纪检监察垂直管理”决定，并已完成了四大直辖市以及大部分省级纪委书记的轮换调动，异地任职安排。

迄今垂直管理的“条”大概有13个。几乎所有重要的监管和执法部门，都在酝酿和热议要脱离地方政府序列。

2004年3月，国家统计局直属调查队管理体制改革，其中最重要的一点在于实行垂直管理，各级调查队成为国家统计局的派出机构，承担国家统计局布置的各项调查任务，向国家统计局独立上报调查结果。目的是解决地方统计数据失真干扰国家宏观调控的问题。

实现统计的垂直管理是保证统计质量的重要举措。在2006年底之前，已实现乡镇统计科室从乡镇剥离，成立隶属于区县一级统计局的统计所，从而在全国范围内率先实现统计的垂直管理。在更高的层级，2006年初，原属各省、自治区、直辖市的三大调查队和新疆生产建设兵团社会经济调查队，合并成为国家统计局各地方调查总队。

政府垂直管理部门具有非行政区划性、垂直性、相对独立性的特点。垂直管理部门从地方政府序列中分离出来以后，中央集权、国家宏观调控力度得到切实强化，行政执法工作减少和避免了诸多不利甚至是消极因素，如地方保护主义等，执法效率与质量明显提高。

四、加强协调良性互动

中央集权制度确立于秦朝，它彻底打破了传统的贵族分封制，奠定了中国古代大一统王朝制度的基础，对此后2000多年的中国政治与社会产生了重要影响。

中央集权对诸侯割据虽有一定的制约作用，但叠床架屋，客观上造成了机构膨胀和冗员增加，也会留下隐患。

有识之士认为，新设置的土地督察就像过去的“钦差”，被授予凌驾于地方主管之上的权力而且能够径直呈报中央。不过，这些“钦差”只是盖住漏洞的“补丁”。自上而下的中央督察制度只能是一种权宜之计。因为是人治，而不是法治，如果操作不严密，将会形成一系列新的监管成本和监管腐败。必须建立一批独立第三方监管主体，如非政府组织，来监督政府。

许多学者认为，如果地方政府要应对日益复杂的中国社会所产生的各种需求和矛盾，它们就必须承担起更大责任，拥有更多权力，而不是相反。中央政府承担起了更多责任，但如果它未能履行承诺，公众的批评也将更多地集中到中央身上。

人们现在觉得中央政府是好的，是地方政府那班胡作非为的人把事情搞糟了，每当地方上出现了问题，地方领导人就成了指责的对象。如果中央包揽的事情太多，下面反而会养一大批懒汉、懒政而无所作为。

再说，假如垂直管理意味着，一项政府活动，各级政府设立对口部门，而统一服从中央政府相关部门的垂直领导，那实际上就等于计划经济时代的“条条”。这种垂直管理模式如果严格实施，将把地方政府拆得七零八落，甚至取消了地方政府。而且垂直领导也会出现腐败，比如国家药监局，利用审批药品的垄断大权疯狂敛财。

所以，中央和地方应当建立一种相互依存相互配合的非对称的双向型良性互动关系。这种良性互动关系是：在统一的不可分割的基础上，中央政府始终拥有制定政策并监督政策执行的主动权；地方政府以相对独立的地位，拥有处理所辖区域内事务的自，同时，中央对这些权力行使过程保留监督控制权。

专家们建议，一方面，凡是涉及国家完整、稳定政治和社会环境保证统一大市场的逐步确立和完善、保障宏观调控的良性运转的权力，都应当由中央政府统一掌握和行使，大权独揽；另一方面，为了最大限度地发挥地方政府在经济、社会发展中的积极性，凡是适宜地方政府行使的权力都应当由地方政府决定和行使，适当放权。中央与地方在不同的利益动机及利益与义务相一致的基础上，实现行政性分权与经济性分权相结合，实现集权与分权的平衡。

（作者单位：江苏省射阳县临海镇机关政府）