加快推进城镇化建设的思考

在我国城镇化过程中，城市基础设施的建设力度加大，整体功能逐步提升，人居环境明显改善，城市面貌发生了很大变化。但在工业化和城市化发展进程中，经济社会的高速发展也带来了一系列迫切需要正视、思考和协调解决的问题，如城镇化发展与经济发展速度的关系，农民进城与城镇就业容量问题；资源开发利用，资源环境的支撑与制约问题；城镇发展的资金问题，城镇产业种类转型与现实发展模式问题，以及如何因地制宜制定科学可行的城乡规划等问题。

改革开放30多年来，我国城镇化率从1978年的17.92%发展到2011年的51.27%，这种速度在国际上是空前的。在2012年全国人大十一届五次会议上，部署2012年主要工作任务时提出“积极稳妥推进城镇化”。在我国城镇化快速推进过程中，出现了一些问题，需要高度重视并加以解决。

一、我国城镇化快速推进过程中出现的问题

（一）“土地城镇化”快于“人口城镇化”问题。近年来，一些地方打着“加快城镇化进程”的旗号，盲目拉大城市框架，滥占耕地、乱设开发区，不断扩大城市面积。部分地区在“经营城市”的理念下，大肆追求土地增值的收益，进一步助长了多占耕地和不合理拆迁的行为。失地农民增多和一些地方后续社会保障跟不上，已成为影响社会稳定的隐患；另一方面，促进农民工在城市落户的制度仍未建立，导致“土地城镇化”速度快于“人口城镇化”速度。中国社会科学院的《2009中国城市发展报告》显示，2001～2007年地级以上城市市辖区建成区面积增长了70.1%，但人口增长只有30%。一些地方城镇化推进的方式，基本上还是要“地”不要“人”，把农村的地圈进来了，但是把农民挡在城门之外，存在“土地城镇化”的现象。这种城镇化现象的背后是城市政府对土地财政的高度依赖，以及对土地资源的粗放利用。若按此模式继续推进城镇化，失地农民的数量还会大量增加，农村人口人均占有耕地资源的数量将进一步减少。农村人口的减少慢于农村耕地的减少，不仅危及国家的粮食安全，而且势必进一步加剧解决“三农”问题的难度。从人口的构成情况看，可以说我国的城镇化人口质量还不高，在6.22亿的城镇人口中，统计在城镇人口中，但事实上他们还属于农业户籍人口，这样的人主要是农民工，大体上有1.67亿人。他们实际上是工作和生活在城市，但是他们没有和城镇居民同等的社会权益。他们的生产和生活仍处在很不稳定的状态，若不能融入到城市中，这将会是一个突出的问题。

（二）空间规划和城市规划问题。一些城市布局结构不合理，相邻城市之间发展不够协调，不利于形成分工明确、布局科学的城镇体系和空间格局。还有一些城市片面追求经济增长和扩大城市规模，不考虑当地资源环境承载条件，提出超越发展阶段的人口、经济、城区面积等指标，发展存在一定的盲目性。部分大城市特别是特大城市功能过度集中于中心区，不同程度地存在人口膨胀、水资源短缺、交通拥挤和环境恶化等问题。城市规划和管理脱节，市政工程缺乏统筹规划和建设，综合管理能力滞后，影响城市运行效率，一些城市“城中村”和“城市贫民区”问题比较突出。

（三）农民工就业和社会保障问题。目前，农村劳动力进城务工人数已超过1亿人，但大部分农民工在城市的就业岗位不稳定，流动性很强，农民工社会保障滞后的问题也很突出，农民工工伤保险和医疗保险纳入保障范围的工作刚刚起步，养老保险尚未纳入统一的城镇职工养老保险范围。很多录用农民工的企业都没有按国家有关规定为其录用的农民工提供法定的保险。值得关注的是，当前对广大农民工和失地农民的社会保障欠账，虽然降低了目前的企业运营和城市发展成本，但是将构成对未来社会保障体系的巨大压力。

（四）城镇化的多头管理问题。当前我国城镇化进程中，不同的政府部门从各自的职责范围和自身利益角度出发对城镇化的过程进行管理，政出多门、多头管理的现象非常普遍。城镇化的进程涉及许多领域，但在统一市场的框架内，具有区域整体性的特征，部门分割、地区分割的管理模式不符合城镇化这一特征的要求，不利于统一的城镇化政策的制定和实施，各项政策在实施中难以形成合力，影响城镇化进程健康高效地发展。

产生上述问题的原因是多方面的，既有资源、环境和体制约束等客观原因，也存在认识不足、管理不当的主观原因。其中，一个重要原因是，对城镇化的基本内涵、主体形态、空间布局三个基本问题，还缺乏全面把握和有效指导，需要我们在今后的工作中予以重视。

二、采取措施减轻或消除负面影响，促使城镇化过程正常稳定地进行

（一）必须全面、正确地理解城镇化，统筹、科学地规划城镇化，认真、扎实地实施城镇化，合理、节约地利用资源，保护和珍惜生态环境，才能使我国城镇化的目标顺利实现。首先要改革户籍制度，逐步实现公民自由迁徙。一个公民或家庭在哪里就业、生活或发展，有很多影响因素，包括自身素质、各种关系、资源等等，只要这个人或家庭能够在某个城市有稳定的工作或收入来源，有固定的房产或住所，就说明这个人或家庭有能力成为这个城市的公民，就应该允许这个人或家庭融入这个城市。现在全国加速推进城镇化，户籍制度正在改革，农民进城的门槛正在降低，进城落户的条件正在放宽，这是加速推进城镇化所必要的。

（二）城市管理者的职责。一定要做好规划，加强基础设施建设，完善城市功能，扩大城市容量，积极开辟就业渠道，给农民进城就业创造条件；做好宏观调控，使城市人口的机械增加与城市公用设施、教育、服务、生产和环境相协调，实现可持续发展。

在城市规划设计上，建立一套完善灵活的监管机制。城市规划是一项公共政策管理体制系统，他要有效发挥作用需要借助有效的政治运行体制。因此，要建立适合于市场经济条件下的城市规划的政治运作体制，建立城市规划公共参与的社会基础，实现城市规划多元利益的协调与统一。同时，要建立完善的规划制度，废除“关门规划”，推行规划公开，落实“谁审批，谁负责”的原则，对城市规划及调整实行公示、听证等制度，让作为城市主人的广大群众对规划拥有充分的知情权、参与权和监督权。只有这样，才能有效防范城市规划领域的“”。城市规划要根据自身特点进行科学合理的规划。每个城市都有自己特有的地理环境、历史文化和建设条件，要尊重、研究发扬自身的特点，根据自身的特点因地制宜、扬长避短，从一个或几个侧面，抓住优势，体现个性。制订实际的、具有自己特色的生态城市建设方案。

以科学发展观为指导，科学合理搞好城市规划设计，在设计城市规划设计时，一定要把生态环境放在首位，并且把城市的经济发展建设与生态环境建设结合起来，实现城市的舒适功能。

（三）继续巩固和扩大农民工就业。建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，消除对农民进城务工的歧视性规定和体制。发挥政府、工会和企业的作用，努力形成企业和职工利益共享机制，建立和谐劳动关系。大力发展中小企业和民营企业，促进建筑业、加工制造业和家政服务业健康发展，增强其吸纳农民工就业的能力，巩固和拓展农民工就业渠道。进一步建立完善农民工就业信息服务体系，大力促进农民工与城镇居民就业机会均等。

切实加强农民工权益保障。坚持多管齐下，建立健全保障农民工合法权益的政策体系和执法监督机制。规范工时制度，依法保障农民工的休息权和休假权，要求企业对于延长工时和休息日、法定假日加班的情况依法支付劳动报酬。强化职业安全卫生监控机制建设，深入开展职业危害专项治理行动。建立省、市、县三级法律援助网络，开辟农民工劳动争议案件“绿色通道”。

加快建立符合农民工特点的社会保障制度。研究制定全国性的农民工社会保障制度，对稳定就业的农民工可直接纳入城镇职工社保体系，探索建立低费率、广覆盖、可自由转移续接，并能与城乡养老保险和医疗保险制度相衔接的农民工养老、医疗保险制度。深化户籍制度改革，放宽中小城镇户籍限制，吸纳具备条件的农民工特别是新生代农民工成为市民。大力推进基本公共服务均等化，统筹考虑农民工对各项公共服务的需要，重点解决好农民工居住条件、子女教育和医疗卫生等问题。

（四）各部门在制定政策时不能只考虑自身部门利益，应考虑大局，各部门政策不能互相矛盾。政府应加强转变政府职能，“手不能伸的太长”，该市场管的不要用行政手段暴力干涉。加强统筹，可以把有关城镇化发展的审批事项进行打包，归并到发改委或其中的哪一个部门来牵头负责，再由该部门去组织相关专家组成小组去完成所需事项的检查审批。

在中国这样一个发展中国家，城镇化是一个前所未有的课题，只有做好顶层设计，才能在实现过程中少出现问题，只有在实行过程中严格按照规划，才能避免出现无序发展问题。制定科学合理的城镇化战略有利于城镇化进程平稳、健康、有序推进。城镇化要符合我国特殊的国情，面向未来发展。

主要参考文献：

[1]王学峰.城镇密集地区规划编制与管理.东南大学出版社，2007.

[2]邓峰.湖南大学法学院.人民日报，2011.4.14.