浅谈美国的金融消费者保护制度对我国的启示

论文摘要 2010年7月21日美国出台了金融监管改革法案对金融消费者进行专门保护，本文对美国金融改革法案中对金融消费者保护的内容，金融危机和美国消费者保护制度的保护背景和对金融消费者的保护原因进行分析，结合我国的金融业现状，金融消费者权益的立法、执法和组织保护以及司法保护现状进行分析，寻找我国同美国在金融消费者保护方面的相似点和不同点，最后得出启示，对我国金融消费者权益保护制度提出建议。

论文关键词 金融危机 金融改革 金融消费者 消费者保护

一、美国金融改革

（一）法案对金融消费者保护的内容

2010年7月21日美国出台了金融监管改革法案，即《多德弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，将金融立法的目的不仅仅限于对金融机构的审慎监管，更将保护金融消费者的利益作为立法目的之一，并且宣称为金融消费者提供有史以来最健全的保护使其免受金融欺骗与掠夺。该法案规定在美联储下设立专门的消费者金融保护局，确保消费者能够得到关于抵押贷款、信用卡和其他金融产品的准确信息，杜绝隐藏费用、掠夺性条款和欺骗性的做法。消费者金融保护局作为金融消费者的保护专门机构具有独立的人事任免，署长由总统提名任命，并由国会确认。消费者金融保护局将进行公平借贷监督，拥有检查所有抵押贷款相关业务并对其实施监管的权力，大型非银行金融机构及资产规模超过100亿美元的银行或者储蓄机构均将在其监管范围内。此外，消费者金融保护局将下设金融知识办公室加强对消费者的金融知识教育。

（二）金融消费者保护

1.金融危机的原因

美国金融改革法案是为应对金融危机而制定的，在此需要对金融危机发生的原因进行简要的分析。所谓冰冻千尺非一日之寒，这场源自美国的金融风暴，波及范围广，影响程度深，其实质原因在于作为美国经济政策基础的新自由主义经济学，这种治理思想对于20世纪80年代的经济滞涨起到了良好的效果，但是一项特定的经济政策往往不能以不变应对经济形势的万变。经济学家亚当？斯密曾说过“消费是所有生产的唯一归宿和目的”，为实现以高消费带动高增长，美国制定一系列的法律消除银行业与证券、保险等投资行业之间的壁垒，推进金融自由化和所谓的金融创新，金融衍生产品大量产生，其中就包括次级抵押贷款。在房地产市场只涨不跌的神话渲染下，较多信用等级为次级的贷款人通过抵押房产来获得次级贷款来进行房地产投资，贷款机构又以此次级抵押贷款作为基础资产进行资产证券化出售给各类投资者，使得证券业、保险业和银行业等金融机构的运转依赖于次级抵押贷款，这种高风险的金融运作，最终由于美国贷款利率的上升和住房市场持续降温这样的直接原因，危机爆发。由此，可以发现，由于对金融消费者权益的保护不足，金融机构为了一时的表面繁荣而采取对消费者的不公正掠夺行为，导致金融和经济的长期稳定的难以维持。

2.国对消费者的保护

美国的消费者保护法律制度是建立较早并且比较完善的，已经形成了相关的成文法与判例法并重，综合运用民事、刑事、行政法律手段，覆盖所有消费领域的相当发达的消费者保护法律制度，对商品或服务的信息披露、商品或服务的价格、消费安全、消费平等和商业行为正当性等方面均有专门法予以规定。

美国消费者权益保护机构众多，其中最重要的行政机构当属美国联邦贸易委员会，该委员会设有消费者保护局；美国国会设立有消费品安全委员会，是联邦政府内部的一个独立的管理机构；另外，在美国最有影响力的民间消费者权益保护组织当属美国消费者利益委员会。美国消费者利益委员会与美国消费者联合会、美国消费者联盟被称为美国三大消费者民间机构。其中，根据《联邦贸易委员会法》，联邦贸易委员会在保护消费者权益方面拥有包括立法权、受理投诉权、调查权、行政裁决权、权等权力。美国消费者利益委员会的主要任务是为消费者提供消费信息和情报，维护消费者的经济权益，着重研究有关消费者利益方面的法律、政策，并受理消费者的投诉；代表消费者向法院等手段解决消费纠纷；监督法院审判程序，向法官提交备忘录以说明消费问题的重要性等。

3.对金融消费者特别保护的原因

美国对金融消费者的保护也是由来已久，1940年出台的《投资公司法》和《投资咨询法》，1970年制定颁布《证券投资者保护法》，1978年的《金融隐私权利法案》，1999年颁布的《金融服务现代化法》以及2009年的《信用卡问责及信息披露法案》均对金融消费者的权益予以一定的保护。2010年依据金融改革法案成立的消费者金融保护局则宣称将为金融消费者提供有史以来最健全的保护。

在美国相当完备的消费者保护框架下，仍需对金融消费者给予特殊的保护。这不得不归因于金融业的特殊性，金融业对于一国经济乃至世界经济具有不可忽视的作用；金融业运作具有虚拟性，流通性和风险性的特点；金融消费品具有信息性和虚拟性，金融市场信息不对称性、信息流通滞后性和不完整性、金融消费损害的难以预测性和难以挽回性等均使得金融消费者在金融消费更为被动、权益更容易遭受损失。金融业自身的繁荣依赖于金融消费者的参与程度，一旦金融消费者的权益无法得到有效保护，将可能会导致多米诺骨牌式的金融危机乃至经济危机。金融危机发生后，美国对金融消费者的权益的保护是欠缺的，制定针对金融消费者权益保护的法案是必需。

二、我国金融消费者权益保护

（一）我国金融业现状

我国金融制度改革走的是由封闭向开放的道路，如发展多元化金融机构和组织，管理上放权让利，由单一的行政调控向间接调控转变，全面启动金融市场，完善分业监管体系，具有扩大金融服务领域，促进银行、证券、保险业的合作，推动混业经营等趋势，我国所进行的金融制度改革同美国20世纪80年代的金融管制制度的改变具有相似性。不同之处在于美国消费者更倾向于冒险承担未来的不确定，而中国人具有节俭以及未雨绸缪的传统，储蓄型消费模式占据着主导地位。随着我国经济的发展，个人财富的增加，消费观念的改变，人们消费行为发生了巨大的变化，已不仅仅限于传统的以生存为目的的消费，更产生了发展型的消费，金融活动已经深入到广大消费者的生活中，人们会将自己财富的一部分投入金融市场。我国金融市场目前仍在不断的完善中，金融消费者权益遭受损失的情况时常发生，特别是在经历了金融危机之后，我国更需要建立相应的金融消费者保护制度。

（二）我国金融消费者权益保护

1.立法保护

我国消费者权益保护法并没有对金融消费者进行特别规定，相关的金融法律法规如《银行业监督管理法》《商业银行法》等均仅以原则性的法条要求保护和维护存款人、投资者的合法权益，在具体的保护制度、救济制度上没有详细和明确的规定，而更多依靠民商法或消费者权益保护法进行保护。《消费者权益保护法》将消费者限定在为生活消费需要而购买、使用商品或者接受服务范围内，欠缺对金融消费者的概念界定，更不用说金融消费权利保护范围，保护机构或救济途径等。

2.执法和组织保护

我国消费者权益的保护执法职责多由国家各级相关的行政部门履行。在金融消费者权益的保护方面，则有国务院银监会、证监会和保监会分别对我国银行业、证券业和保险业进行分业监督和管理，通过促进各金融行业的合法、稳健运行，防范和化解行业风险，维护各行业存款人、投资人和其他客户的合法权益，以银行业监督管理来说，银监会的职责中较为直接的涉及消费者权益的就是信息披露制度、对消费品种的备案和批准、管理评级和风险预警机制，均属于自上而下的行政性质的对金融机构的监管，欠缺对金融消费者权益的直接保护或救济途径。

我国消费者保护协会是《消费者权益保护法》规定的维护消费者合法权益的社会团体，承担如受理消费者投诉、支持受损害的消费者的诉讼、通过大众媒体揭露和批评损害消费者合法权益等职责，然而，同争议解决的其他途径中的主管主体相比，消协拥有的权力相形见绌。我国消费者保护协会在现实生活中却并未发挥预期的作用，人们在遇到消费纠纷的时候，很少向消协寻求帮助。

3.司法保护

司法救济是消费纠纷发生后，消费者最常使用的救济途径。目前消费者权益纠纷属于民事纠纷的范畴，而民事诉讼的举证责任的承担除了在特殊情况下举证责任倒置的情形外，一般采取谁主张谁举证的模式，这对于原本就处在弱势地位的消费者难以承担，金融业相关专业术语晦涩难懂、金融产品多样复杂，普通金融消费者的维权主张更易遭受打击。

三、启示

综上所述，美国在发生金融危机后，在积极采取措施进行金融体制改革的同时又加强对金融消费者权益的保护，这种态度和行动是值得我们学习的。金融危机发生后，众多国家和学者均将关注点集中于在金融监管机制当中寻找危机发生的原因和解决办法，对金融消费者的关注是在后危机时代才开始显现，其实，重建公众对金融市场的信息是恢复金融市场的稳健发展势头的必然和关键。因此，如何保护金融消费者的权益，使其在金融消费过程中的合法权益得到有效保护的问题的解决就迫在眉睫。

首先，明确金融消费者在消费者权益保护法中的概念。由于我国金融业和金融体制的改革正在进行中，对金融消费者权益的保护尚属空白，目前适宜在消费者权益保护法的框架下，将消费者的概念扩大到金融消费者，使其可以依据该法规定的普通消费者权益受到法律的保护。

其次，明确金融消费者的特殊权利。消费者权益保护法赋予消费者九项权利，鉴于金融消费者处于更为弱势的地位，应当给予其特殊的权利保护，如金融隐私权，金融机构非法故意或过失泄露金融消费者的个人基本信息等隐私或以不合法的方式获得金融消费者隐私的行为等均属于损害金融消费者权利的行为。

再次，明确金融消费者保护机构，扩大消费者保护协会的权利。设立消费者金融保护机构，对金融消费产品合同条款公平设计进行监督，并且可以模仿美国消费者金融保护局下设金融知识办公室加强对消费者的金融知识教育，并设立投诉热线，处理消费者对金融产品和服务的投诉。加强消费者保护协会的权利和职责，特别要加强其为金融消费者提供金融信息的沟通和金融知识的教育。

最后，保障救济途径。2010年7月19日，中国人民银行无锡市中心支行成立了全国第一个金融消费者投诉中心，这可以说是我国国内在金融消费者保护体系在建立过程中的有益尝试。司法救济还是适宜依旧采用民事纠纷的诉讼处理方式，但鉴于金融消费者的特殊的弱势地位，在举证模式上应当采用举证责任倒置的模式，对金融消费者的权益保护有所倾斜。