检察官办案责任制改革研究

随着社会主义市场经济的不断发展和社会主义法制建设的不断加强，逐渐完善检察机关执法办案体系和检察机关办案组织形式，是新时期检察官办案责任制改革的一个非常重要的任务。推行检察官办案责任制的改革是对检察官办案方式改革以及界定检察官地位的必然要求。笔者认为，检察官办案责任制的改革是当前司法改革和检察改革的重要内容。深化这一改革，要进一步正确把握改革的原则和基本思路，采取有效措施积极稳妥地推进。

检察官 办案责任制 改革

近年来，各地检察机关围绕落实检察官办案责任制进行了一系列有益探索，相继推出了主任、主办检察官等制度。最近，高检院又制定下发了《检察官办案责任制改革试点方案》，就建立以主任检察官制度为主要内容的检察官办案责任制提出了明确要求。笔者认为，检察官办案责任制的改革是当前司法改革和检察改革的重要内容。深化这一改革，要进一步正确把握改革的原则和基本思路，采取有效措施积极稳妥地推进。

一、检察官办案责任制改革的原则与构想

目前检察机关办案机制存在的主要问题，是各种职权行使均采取单一的办案方式，在司法职权方面没有充分依照司法规律采取合理的办案模式，司法效率不高，司法责任不明，检察官职业素质和职业保障尚不适应形势需要。要建立科学合理，高效率的检察官办案机制，必须深入研究检察工作的客观规律和工作特点，恪守宪法和法律确定的检察机关的领导体制，依照不同检察职权的运行特点设计不同的办案机制和工作制度，才能建立职权配置合理、运行顺畅、公正高效的办案机制。

检察官办案责任制的改革是当前司法改革和检察改革的重要内容。深化这一改革，要进一步正确把握改革的原则和基本思路，采取有效措施积极稳妥地推进。

检察长有权领导和指挥检察院的各项工作，上级检察机关有权指导和纠正下级检察机关的工作。这是改革检察机关办案机制，建立科学的检察官办案责任制的首要前提。检察机关与审判机关、行政机关在权力配置和运行方面具有不同的特点，要按照检察机关组织和职权的特点设计检察机关的办案机制和工作制度。

实行检察官责任制或者主任检察官办案机制，对检察官的职业素质和职业保障提出了更高的要求。要培养选拔一大批合格的专业化、职业化的检察官队伍，能够依法公正独立地处理案件。检察机关的各项职权具有不同的性质和特点，侦查具有集中、高度组织化和协同作战的特点，职务犯罪案件的立案侦查，各项侦查措施和强制措施的决定和使用，都必须履行一定的审批手续，经检察长批准。经过检察长的授权，可以将大多数一般的刑事案件交由检察官独立审查和决定。同时，检察长和上级检察机关必须坚持“领导权力保留”，即对于重大、复杂和具有较大社会影响的案件，检察长随时有权领导、指挥和指令，发现检察官在办案中有重大疏漏或者徇私枉法等重大问题的，检察长有权及时纠正和监督。

二、检察权行使主体视域下的主诉制度及其发展

主诉检察官制度，也称主诉检察官办案责任制，是我国检察改革中为数不多的自下而上的、内生性工作机制创新成果之一。这项检察改革成果自产生至今的十余年中，始终没有进入主流司法改革乃至检察改革的视域，学界也没有持续关注，但其却始终顽强地、不断变换形式地存在和发展，在具体检察实践中充满生机地运行着。

我国司法制度的进一步发展和检察改革的深入有待基础理论研究的跟进和创新发展。其中，如何看待检察权的行使主体问题，是一个重要的检察基础理论问题，也是一个实践问题。主诉检察官制度及其发展在最根本的意义上指向了这个问题，换言之，检察权行使主体问题是这项工作制度形成和发展的理论与制度定位所在。检察官是功能意义上的内设机构，是内部组织体系的有机组成部分。检察一体以及现行法律关于检察权运行机制的规定与检察官相对独立性在理论上、法律上和实践中的相容性有待总结。作为检察权行使主体的一部分，如何看待检察官的相对独立性，是检察权运行中终将不能回避的问题，一如如今的实践所展现的。以检察权行使主体问题为理论基础和制度定位，是其科学发展的重要保障，这其中需要研究很多具体问题。

主诉检察官制度形成和发展的背景推动主要有三个方面，分别是1996年刑诉法对于公诉工作的挑战、2012年刑诉法对检察工作的新要求，以及中央新近对于防止冤错案件，加强司法官办案责任制建设的要求。其中，到底主诉检察官乃至如今的主办、主任检察官制度或者办案责任制，发展的源动力是什么。笔者认为，提高办案质量、提高公诉能力、办案效率，明晰办案责任等，固然都是建立和发展的动因，但究其根本，还是诉讼规律使然。十余年的发展表明，诉讼规律的要求是该制度的发展基点，只有这样认识和回归，其发展才基础牢固，前景明朗。

在司法改革中有个问题值得反思总结，就是改革思维中的制度建构情结，即过于注重和追求全面建构各种制度，忽视具体问题的深入落实。应该加强技术化思维和发展进路，避免过于注重制度建构而忽视对制度重点的把握和研究。尽管责任制、保障、选任等问题都十分重要，但是，其中最重要的问题之一是对权力配置的研究。对此不能形成清晰的共识，终将决定该制度的价值以及其能走多远。在确定检察官的职权界限和人员组合的时候，事权、对内对外关系、诉讼职能、案件类别等都在一定程度上有所影响，怎么认识这些问题，需要深入分析。

主诉检察官制度以及主办、主任检察官制度，固然涉及检察官管理、机构设置、责任制、去行政化等很多方面，但在这纷纭的制度与实践关涉中，与检察官法相衔接，与检察官的分类管理、检察官等级制度有机衔接是其核心的发展目标。唯其如此，这一制度的发展，才更符合检察权运行规律，符合检察官管理规律，符合去行政化的现实追求。

三、基于比较的视野看检察权配置与改革

就检察机关系统内部而言，一方面要保证主诉检察官办案的积极性和责任心，另一方面要保证检察长和检察委员会的领导，二者的关系如何进一步加以协调，成为我国检察权配置与改革的一个重要内容。我国的检察权制度必须与我国的整体监督体制及我国的政体相适应，具有中国特色；主任检察官制度的探索与试点，是克服主诉检察官制度存在的不足，不断创新，力求完善的一种表现，具有重要理论意义和实践价值。关于检察权的配置与改革问题，就西方国家检察权制度发展与建设看，各国均或多或少有一些改革举措。尽管改革进程不一，但从改革动态上来看，所遵循的基本规律有共同之处，对我国有一定的启示作用。

赋予检察官自由裁量权的同时，加大对自由裁量权行使的制约；除审判监督权外，普遍确认检察机关的一般法律监督权；强化检察机关的独立性，改革上命下从的行政管理体制；重视检察官保障制度的建设。需要协调处理好两对关系，即检法关系和警检关系。正确认识检法关系直接关系到检察权的配置。强化对审判机关的监督是司法改革的一个核心问题。从这一点上说，检察机关的监督不但不能弱化，更需要拓展和加强。警检关系问题是警检一体化，还是检察监督实质化问题。要深入关注并合理把握检察权独立行使过程中涉及的几个现实问题，诸如错案追究制对独立行使检察权的冲击、人大监督制度对独立行使检察权的影响以及检察机关现行经费保障体制对独立行使检察权的制约。

在体制、机制的建设以及检察权配置的改革方面，需要确立一个指导思想，必须能充分发挥检察机关作为专门法律监督机关的优势，扩大法律监督的范围，发挥其监督经常性、系统性和专业性的特点；必须实现检察机关法律监督法制化和制度化；加强监督不力的责任追究，做到权力义务相适应。这至少涉及检察机关现行领导体制、人事管理体制、经费保障体制、检察官制度保障机制以及检察权行使的监督制约机制等几方面问题。要有重点地选择几个可能的突破口，强化检察权配置。强化检察机关法律监督权是改革的必然趋势。就职权范围看，我国检察机关不享有一般法律监督权。在刑事诉讼中的职权是主要的，在民事和行政诉讼中享有十分有限的监督权。这显然不适应日益复杂的社会环境和社会本位的权力价值观的客观要求。需要强化检察权的功能，适当拓展检察机关的职权范围。

三、主办检察官办案责任制试点探索

为了加强检察机关组织体系和基本办案组织建设，健全完善执法办案工作机制，提高办案效率和执法公信力，在省内各个检察院开展试点工作。健全并落实执法办案考核、过错责任追究、办案责任终身负责等制度机制，强化检察官责任意识，解决办案不负责、把关不严格、追责不到位等问题，确保检察权严格依法运行。通过实现“权责利”相统一，使一线检察官成为相对独立的执法办案主体，建立以检察官为主体的执法办案模式和岗位管理模式。在坚持案件审批制度的前提下，减少办案审批中间层次，实行扁平化管理，从工作机制层面规范和优化办案审批程序。建立符合检察工作规律，职权明确、协作紧密、制约有力、运行高效的专业化办案组织。

建立由主办检察官与其他检察官、检察辅助人员组成的主办检察官办案组，由主办检察官主持、组织办案组工作。规定了固定办案组、临时办案组以及内部整合院可将辅助人员归口案件管理部集中统一管理、临时指派协助主办检察官工作等三种组织方式，供试点院根据自身实际自行确定。办案组承办案件可以采取有分有合的模式进行，对于复杂、疑难案件，可以设立多个办案组共同负责，并由检察长或部门负责人统一指挥。主办检察官岗位资格实行年审制，突出对检察业务实绩的考核，考核合格者可以获得连任。

明确对于法律明确规定应当由检察长、检察委员会行使的职权，应当由检察长、检察委员会行使；对于具有监督性质、相关行为和决定影响其他执法司法机关的权力，应当由检察长或检察委员会决定；对于办案中的非终局性事项、事务性工作，主办检察官有权独立作出决定；对于重大、复杂、疑难案件以外的其他案件，检察长可以根据具体情况授权主办检察官决定和处理。根据上述原则，主办检察官工作职责分别作出了具体规定。

对于应当由检察长、检察委员会决定的事项，主办检察官应当提出处理意见，通过内设机构负责人报请检察长决定；内设机构负责人有不同意见的，可以提出自己的意见一并呈报检察长。对于主办检察官有权决定的事项，需要检察长签发相关文书的，主办检察官应当制作文书后报请检察长签署。主办检察官认为案情复杂、疑难，难于作出决定和处理的，可以提请内设机构负责人组织召开检察官会议进行讨论，讨论意见供主办检察官参考。

参考文献

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[2]徐汉明. 侦查检察官办案责任制理论透视[J]. 检察实践. 2002（04）

[3]一项生机勃勃的改革[J]. 人民检察. 1999（12）