开征环境保护税的思考

改革开放以来,我国经济迅速发展,工业化和城市化进程加快,人口持续增长,环境问题随之也变得日趋严重。环境恶化已经成为制约我国经济可持续发展的瓶颈,必须采取保护环境与经济发展并重的可持续发展战略。除了加大宣传力度,增加全民环保意识外,在市场经济体制中利用经济手段也是有效途径之一。2009年11月25日,在总理主持召开的国务院常务会议上,第一次以约束性指标的方式宣布:到2020年,中国单位GDP二氧化碳排放将比2005年下降40%―45%。因此,在我国现行税制基础上建立起适合我国国情的相对独立的环境保护税收体系迫在眉睫。

一、我国开征环境保护税的现实意义及其税收政策现状

20世纪以来,随着工业化进程的加快带来的大量工业“三废”和生活废弃物,远远超出了环境的自净能力,造成一系列严重的环境问题:河水污染、沙漠化日益严重、森林锐减、臭氧层出现黑洞、气候异常和全球变暖等。生态环境的恶化不仅破坏了人类社会进行经济活动的物质基础,而且严重影响了经济社会的可持续发展。因此,各国政府纷纷采取各种手段来遏止污染行为,保护环境。我国的环境形势同样不容乐观。生态恶化积重难返。由于缺乏系统而完善的环境保护税收制度体系,在近乎刚性的经济增长目标下,导致了我国在经济快速增长的同时,污染行为在源头上不能得到有效制约,“污染冲动”难以遏制,环境的恶化已经成为制约经济发展的障碍。然而,在很长一段时期内,我国的环境管理都以行政手段为主,随着市场经济体制的建设和完善,单靠行政干预已经远不能解决环境污染问题,需要更多地利用基于市场机制的税收或收费等经济手段,促使人们改变行为方式――环境保护税是保护环境、实现可持续发展不可偏废的经济手段之一。

我国目前还没有将环境保护税作为一个单独税种征收,为贯彻环境保护政策,只是采取了对部分环保行业和产品的减税和免税优惠,形式比较单一,受益面窄,对环境保护的调控力度不大。如对不同排量的汽车适用不同的消费税率,引导消费者购买和使用低排放低耗油量的汽车;在所得税、增值税改革中,都不同程度地体现了对节能减排企业和产品的税收优惠政策。目前,我国已进入全面建设社会主义市场经济体制的新时期,迫切需要探索适合我国国情的环境保护税收体系。

二、国际上开征环境保护税的主要做法

从国际范围来考察,环境保护税产生于20世纪70年代。上世纪80年代以来,受理论与实践因素的推动,日益受到重视,尤其是一些西方发达国家已形成了较完善的环境保护税制。经合组织中的多数国家,如丹麦、荷兰、瑞典、挪威等已确定环境保护在税制改革中的重要地位,并把涉及能源税收的结构性调整作为21 世纪税制改革的内容。此外,欧盟委员会提出了将在欧盟国家开征二氧化碳税的目标,以进一步扩大环境保护税的范围。日本政府正在研究征收环境税的可行性,据日本《每日新闻》报道,日本环境省整理完成了2010年税制改革的方案,按照这份方案,所有化石燃料都将成为“全球气候变暖对策税(环境税)”的课税对象。同时,许多发展中国家也在积极探索可持续发展道路,加快推行征收环境保护税,以保护生态环境,促进经济增长。因此,环境保护税的设置与完善将是21 世纪各国税制改革的重要内容。

发达国家开征的环境保护税,主要有:①能源税。是对能源的开采和利用行为征收的税种,包括能源开采税、能源消费税和能源增值税。②大气污染税。为了控制废气排放,二氧化硫税是向空气中排放二氧化硫污染物行为征收的一种环保税;二氧化碳税是为了控制二氧化碳的排放而征收的一种环保税。③水污染税。是对污染水体的行为所征收的一种税。④固体废物税。是对固体废弃物征收的一种税,其课税对象包括饮料包装物、废纸、纸制品和旧轮胎等。⑤垃圾税。是对产出生活垃圾的家庭所征收的一种税。⑥噪音税。是对机器的所有人、使用人在特定地域内使其机器产生超过一定分贝噪音的行为所征收的一种税。

在目前我国环境问题日益严峻的状况下,借鉴发达国家环保税收体系的成功经验,结合我国国情构建我国的环境保护税收制度,对于保护环境、实现经济与生态的和谐发展具有极为重要的意义。

三、环境保护税设置的具体构思

(一)构建环境保护税法的基本原则

构建环境保护税法需要结合我国的实际情况,我国目前的实际情况是:一方面污染防治任务繁重,另一方面快速的经济发展又加剧了环境的污染。因此,协调经济发展与环境的关系仍然是核心问题,制定环境保护税法,应坚持以下原则:①公平原则。每个纳税人对环境的占用是不均衡的,因此,在环境税制设计中应体现出“谁污染、谁付费”的基本原则。②效率原则。环境保护税的征收与排污种类、数量、浓度等环保专门知识紧密联系,对污染物排放量进行测量、对固定大排放源进行定期监测等,都需要投入大量人力、物力,因而要避免为求准确地反映环境损害成本而设计过于复杂的环境税,税务机关应与环保部门密切合作,提高征管效率。③循序渐进原则。无论从税制完善过程的角度,还是从环境保护技术鉴定的角度,都无法实现一步到位建立健全环境保护税,因此,应分类、分阶段实施,在不影响经济发展的同时采取相应的削减污染技术,实现经济建设和环境保护的协调。④税收中性原则。尽可能使环境保护税的开征不给纳税人造成税款以外的额外负担。

(二)环境保护税的征税对象

国际上通常把污染环境和破坏生态的行为以及在消费过程中会造成污染的产品作为环境保护税的征税对象。目前,我国环境污染主要有大气污染、水污染、固体废弃物污染、垃圾污染和噪音污染等。根据当前的环境状况,应首先将对环境污染严重的废气、废水和固体废物的排放纳入征税范围。待时机成熟时,可以将用那些难以降解和再回收利用的材料制造的、在使用中会对环境造成严重污染的各种包装物纳入征税范围。

(三)环境保护税的纳税人

理论上,为了保护环境,抑制或减少污染物的排放,污染税就必须把所有有排放污染物行为的单位和个人作为纳税人,以直接体现“谁污染谁付费”原则。但在实践中,纳税人的选择还必须充分考虑其它重要因素,如征收成本低、税款便于控管等。在设计纳税人时,有些税目可以将有排放污染物行为的单位和个人作为纳税人,有些则可将使用危害环境产品的单位和个人作为纳税人。

(四) 环境保护税的课税依据

污染税的税基有3种选择:以污染物的排放量作为该税税基;以污染性单位的产量作为该税的税基;以生产要素或消费品所包含的污染物数量作为该税的税基。由于以污染物排放量作为污染税税基具有能直接刺激企业通过自主选择增加防治污染的设备或改进生产工艺过程来减少废物排放、技术测量便利、成本较低等优点,通常为世界各国首选。

(五)环境保护税的税率

环境保护税的税率应当是累进税率,按照有关排污技术标准确定一个基数,排污标准在基数之内适用基本税率,超过基数的部分适用较高税率,从而使纳税人采取措施减少污染以降低成本。环境问题复杂,各地区环境差异很大,为了体现税收政策的灵活性,应根据气候条件、人口密度以及对环境清洁的需求程度确定具体的税率。

(六)环境保护税的征收管理

防治污染、保护环境需要中央和地方的共同合作。因此,环境保护税应作为中央和地方共享税,地方的分享比例应该更高一些。因为就环境污染行为分析,纳税人排放废气、废水、固体废物或噪音对环境形成的污染,主要是在一定区域内发生的。治理环境污染,维护生态平衡,具有“地方公共物品”特征。地方政府可以用较多的税收收入用于生态环境的清理和恢复、开发污染防治技术的科学研究经费和作为生态环保的奖励。

(七)环境保护税的优惠措施

借鉴国外的先进经验,灵活运用多种税收优惠措施激励企业治理污染,保护环境。一是实施鼓励企业开展治污领域的科技研究与开发的税收支出政策。应对防污治污的技术研发高度重视,除直接给予研究、开发治污新技术的企业预算拨款外,还可以利用税收支出手段,鼓励企业从事环保科研活动,从而增强治污支出的整体效益。二是实行刺激企业投资防污设备的税收优惠政策。对企业生产经营过程中无污染或能减少污染的机器设备实行加速折旧制度;对企业为治理污染而进行的设备改造项目给予投资抵免等,促使企业开发先进技术,加速设备的更新换代。三是尽可能取消或调整不利于环保的税收政策。

四、我国开征环境保护税的难点及相应措施

(一)我国开征环境保护税的难点

理论界关于如何在我国建立环境税的探讨始于20世纪90年代,其间许多有识之士多次呼吁政府尽快出台相关政策。至今,政府仍然没有推出环境税政策,这主要是因为在我国引入环境税还有以下难点:

1.一些居民、家庭和企业出于自身利益的考虑,反对开征环境保护税。

2.有关部门担心环境保护税的开征会对中国经济的快速发展带来不利的影响,引入环境保护税的决心不足。

3.在环境保护税征收管理方面,环境保护税的开征对污染物种类及排放标准测算的技术要求相当高,要求有专业的环境技术人员参与测评,税收征收成本过高。

4.环境保护税难以制定合理的税率,理想状态下,它应当等于污染削减的边际收益,这时效率最高。此外,由于各地的经济条件、人口密度以及对环境清洁度的要求不同,环境保护税率不能高度统一。

(二)应采取的主要对策

1.减轻居民、家庭和企业的排斥情绪,加大环保观念的宣传力度,使环境保护的观念深入人心。

2.环境保护税的优惠措施。第一,实施鼓励企业开展治污领域的科技研究与开发的税收支出政策。第二,实行刺激企业投资防污设备的税收优惠政策。如加速折旧、允许抵扣进项增值税额;对企业为治理污染而进行的设备改造项目给予投资抵免等。第三,尽可能取消或调整不利于环保的税收政策。在适当时候应取消对农膜、农药特别是剧毒农药的优惠增值税待遇;严禁或严格限制有毒、有害化学品或可能对我国环境造成重大危害的产品进口,大幅提高上述产品的进口关税。

3.初期征税范围不应过宽,税率不应过高。应根据国家当前最主要的环境问题和环保目标,采取循序渐进的方法,从重点污染源和易于征管的征税对象入手。

4.健全配套措施,确保多方面配合。税务部门需要与其它部门的配合,使相关政策在实践中得到有效的实施。

与环保部门配合。环保税收制度是一类技术性很强的税收制度,在征税对象、计税依据和税率的确定等方面,都有不同于其它税类的特殊性。利用各级环境监测部门日常的污染源监测能力可以解决这个问题。因此,税务部门与环保部门的密切配合是环保税收顺利征管的前提条件。

与财政部门配合。财政部门应负责环保税税收收入的支出和管理。在支出方面,要保证环保税收资金用于生态破坏的补偿和环境保护,对环境投资项目诸如城市废水和垃圾处理厂之类现代化环保企业,要加大财政支持力度,在制定财政政策时应当更多地体现环境保护的需要;在管理方面,要规范和完善环保资金的申报、审批、拨付、使用和监督,不断提高资金的使用效率。

(作者单位:西门子(中国)有限公司)

参考文献:

[1] 李慧明.OECD的绿色税收制度改革评析[J].经济与管理研究,2003,(05).

[2] 尹音频.环境保护税的国际趋势与思考[J].四川财政,1999,(03).

[3] 朱萍.关于开征环境保护税的研究[J].税务学会,2009,(10).

[4] 蔡林.我国垃圾污染治理及综合利用财税政策调整问题[J].环境经济,2003,(06).

[5] 安体富、龚辉文.可持续发展与税收政策[J].中国可持续发展,2001,(05).

[6] 马东来.科学发展观与绿色税收[J].中国社会科学院院报,2004,(09).

[7] 毛学翠、王秀玲.环境税与环境保护[J].环境经济,2003,(01).

[8] 吴燕、陈国庆.国外的环境税及其借鉴――兼论我国环境保护税的构建[J].海外税收,2005,(06).

[9] 李天祥.关于完善环保税收政策的探讨[J].山东财政学院学报,2008,(01).