养老金改革之道

2019-08-29 版权声明 举报文章

当前,中国政府控制着微薄的养老基金,实账运营的养老基金约有1.4亿元人民币(社会保障储备基金9000亿元,企业年金3000亿元,养老保险个人账户委托投资基金2000亿元),没有进入资本市场,在财政专户中承受贬值和挪用的风险。劳动者没有决策权,产权也不明晰。

中国养老金政策的四重弊端

中国养老金制度经历了由企业“劳动保险”,转向社会统筹与个人账户相结合的“社会保险”,再由“社会保险”转向覆盖城乡居民的“中央统筹国民基础养老金”与“个人账户养老金”相结合模式的发展过程,公共部门仍然沿袭1958年的退休金政策。中国养老金制度严重“碎片化”,在居民、用人单位、养老基金、国家财政四个层面都存在弊端。

弊端之一来自居民(包括参保的外籍居民)。首先是缴费不均,目前公共部门人员不缴费,企业职工缴费,公共部门养老金待遇高于企业职工2倍到3倍;累计缴费15年,难以应对20年以上的预期余寿;缴费基数伴随工资增长不断加大,费率却呈刚性,不能下降。其次是待遇失衡,如果基本养老金高于低工资(因残疾、失业等个别现象除外),则诱发提前退休;企业和职工28%费率与平均1362元养老金不匹配,内部回报率太低,降低企业和职工参保积极性;退休待遇提高(中央转移支付直接提高养老金),退休时点计发水平降低(主要指缴费工资替代率),伤害参保人积极性;最低养老金增长率低于通货膨胀率,养老金实际购买力下降。再次是流动错位,由于各地养老金政策差异,居民可能选择缴费低的地区就业,最后选择支付水平高的地区参保十年后领取待遇。

弊端之二来自用人单位,即费率高、费基乱。目前养老保险费率为28%(单位20%+职工8%),远远高于西方国家综合社会保障税率。高费率导致逃费基现象,用人单位以薪酬分类、滥福利等手段蚕食费基,加之对困难企业的减免政策,2000年至2010年间的实际征缴率(包括税务代征和社保计征)仅为20%,这导致养老基金征缴能力和支付能力持续下降,误导参保人以非法方式参与竞争,使社会保险公共治理陷入混乱局面。

弊端之三来自养老基金,即社会统筹支付水平缺乏标准(政府承诺风险),个人账户基金投资无路(养老金贬值风险)。首先,职工养老储蓄面临公共风险,1998年的城镇企业职工养老保险是国有企业改革和银行体制改革的配套措施,企业承受高费率为已退休人员支付养老金(原来由银行支付,银行实为政府出纳),挪用个人账户资金为提前退休(平均47岁)的国企冗员支付养老金,政府确保支付的是统账混淆的基本养老金。一方面,个人账户养老基金缩水,每年投资收益损失超过1000亿元;另一方面,政府在挤出养老金市场后,又加大了自身支付负担,增加后期政府的隐形债务和政治风险。

其次,居民养老储蓄面临公共风险,2009年以来推行的城乡居民养老储蓄账户将面临资金贬值和被基层政府挪用的风险。

弊端之四来自国家财政,即指养老金预算缺位,公务员逆向参与。

首先,政府的养老金支付占财政支出和GDP的比重不仅是经济问题,更是社会问题,国民需要参与决策和分享信息。目前依赖政府部门当期预算,缺乏立法机关监督,社保部门混账支付养老金,中央财政补贴不断增加(从几十亿元到几千亿元)。

其次,面对欧洲政府债务危机和高福利问题,有人认为政府的福利支出过高,重蹈欧洲国家覆辙。其实,2010年中央和地方两级财政养老金补贴为1910.35亿元,占2010年全国财政收入的2.3%,占同年GDP的0.48%,不足西方国家的10%。

再次,公共部门养老金全部来自财政预算,2008年的预算支出为1873亿元,2009年为2141.36亿元。随着劳动人口和纳税人口不断减少,公共部门养老金转向个人储蓄、政府补贴和市场融资的三分法是必然出路。

中国养老金改革的三大挑战

中国养老金改革面临三大公共治理的挑战。

――调整养老金结构,一要完善社会统筹的互济功能和政府责任,建立国民基础养老金制度,以克服老年贫困;二要打造个人账户的储蓄和市场融资功能,以改善老年生活。

――按照三分法设立养老基金安全投资机制,养老基金三分之一用于保守投资,包括大额储蓄和理财产品;三分之一投入社会基金(如英国环境与社会发展基金),即将优质国家项目向养老基金分配的渠道;三分之一投资股票市场,在长期投资中获得创新企业的利润和追求较高收益;由此保障养老基金相对稳定和安全的收益。

――建立居民征信系统,在完善社会保障权益记录基础上建立居民档案,由此建立国民基础养老金待遇的测算和调整机制,建立居民征信管理制度,确保国民基础养老金发放有方,避免经办机构和居民勾结榨取养老金的现象。同时,政府要以“一个委托人”的资格出现(财政部门、社保部门统一),委托具有全国网络和窗口的大型商业银行托管养老基金,同时提供账户和窗口服务,做到国民基础养老金属地支付,个人账户养老金方便异地携带和转换受托人。

养老金结构的“两辆车”

社会统筹和个人账户可以说是两条道路上的两辆车,一是公交汽车,另一个是私家车,各具功能,不得混淆。

国民基础养老金用于克服贫困。应按照公共品的原则,规范养老金税费征收,税率在2010年约为社会平均工资的6.82%(从60岁开始支付),2035年升到12.79%;当领取年龄为65岁时,税率将从2010年的4.49%升到2035年的9.30%;财政支出占比从2010年的5.91%升到2035年的19.00%;GDP占比将从2010年的1.36%上升到2035年的4.38%。如果税率为10%,企业税率应为7%,个人税率为3%。中央政府支付基础养老金(可适度奖励纳税费贡献较大的人群,可鼓励高收入人群放弃领取基础养老金)的水平,应当是地方居民家庭人均消费支出的40%至50%,GDP占比控制在4%至5%区间。

个人账户养老金用于改善生活。应按照准公共品的原则,建立全国居民通用的个人养老储蓄账户,规范个人养老储蓄、用人单位职业养老金、政府养老补贴和对养老储蓄的税收减、免、延政策,规范养老金受托人制度,规范养老金市场,建立确保养老基金保值增值的社会发展基金,实现养老基金投资策略的三三制(30%以上购买理财产品、30%购买社会基金、30%以下购买股票),建议全国社会保障理事会管理40%养老基金,并经营社会发展基金,确保养老基金保值增值;优秀的企业年金投资机构管理60%养老基金,以具有竞争力的风格和业绩取得社会信任;建立权威性的养老基金监管机构,完善养老基金信息披露制度,促进居民养老基金风险教育工作。

作者为清华大学公共管理学院社会政策研究所所长

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