铁路检查体系革新必要性以及法理基础

一、我国现行铁路专门检察体制改革的必要性

(一)我国现行铁路检察体制的弊端

（1）铁路部门、企业管理人、财、物。铁检机关的编制、机构、定员是由国家主管机关中编办统一划定的,但人、财、物的管理一直没有纳入国家司法管理体系,而是由铁道部及委托各铁路局管理。铁路检察机关的干部级别、工资、津贴执行和部门、企业人员一样的标准,并且和企业的效益挂钩。干部的任免由铁路部门党委研究决定,人员退休还要按企业人员对待而不能享受检察官的待遇;检察业务经费和装备也是由铁路企业全部负担。

（2）性质不明确。铁路检察机关1980年筹建时是依照1979年人民检察院组织法中“专门检察院包括:军事检察院、铁路运输检察院、水上运输检察院、其他专门检察院”的规定而设置的。后由于水上运输检察院未能成立,1983年人民检察院组织法对专门人民检察院的内容表述采取了代表列举的方法,将铁路、水上运输检察院删掉,仅仅保留了“军事检察院等专门人民检察院”的内容。从此,铁路检察院究竟是专门检察院还是派出检察院就开始受到各方的议论和揣测,“撤销、保留”,“等内、等外”的思潮经常不断冲击、困扰、影响着铁路检察队伍的稳定和发展。

（3）管辖范围不确定。现有的17个铁检分院、59个铁检基层院分别由相应的铁路局所在地的省、自治区、直辖市人民检察院领导。由于铁检机关的管辖是以铁路网管理划定并具有跨行政区划的特征,这样就形成了地方分区划管辖和铁路专属管辖的交叉重叠,有关省级院的管辖超出了其行政区划范围,给诉讼活动带来不便。

（4）管理机构设置不规范。最高人民检察院设有铁路运输检察厅负责铁检业务工作,而直接领导铁检分院和基层院的省级检察院却没有对口的内设机构,铁检机关的人、财、物又归铁路企业管理。这样就使得上级检察机关的管理很难到位,使铁检机关的建设明显地落后于地方检察机关。

（5）监督机制不配套。国家权力机关的负责和监督主要有两个方面:一是任免检察人员的法律职务,赋予其司法职权;二是审议其工作报告,对其工作提出监督意见。然而,由于体制不顺,铁检机关的人事任免只能由铁路部门党委和上级检察机关履行,对其工作的监督也难以进行。

（6）党的领导不健全。党对检察工作的领导是通过其政法委员会来实现的。但是,由于设在铁道部这一级的检、法两院于1987年撤销后,铁道部党的政法委员会也随之撤销,这就使得全国铁路的公、检、法机关难以在党委的统一领导和协调下形成依法治路的合力。

(二)我国现行铁路检察体制改革的必要性

首先,立法是司法机关存在和发展的法律基础,也是确认司法机关法律地位的前提。在我国宪法和人民检察院组织法中均有专门检察院的内容:宪法第一百三十条规定,中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。宪法第一百三十二条规定,最高人民检察院是最高检察机关。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。人民检察院组织法第二条规定,中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。专门检察院的设置、组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。根据人民检察院组织法第十条的规定,最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门检察院的工作,上级检察院领导下级人民检察院的工作。以上条款是建立铁路专门检察院的基本法律依据,中央有关铁路专门司法机关和司法工作的政策变化也表明了铁路专门司法机关的应有位置。目前我国铁路检察体制不顺,影响了上述法律和政策的贯彻实施,必须加以改革。

其次,从诉讼要素的特殊属性和诉讼管辖来看,铁路案件的特殊性集中在涉讼对象上。由于铁路运输的动态性特点使诉讼主体和诉讼对象具有跨行政区域的特点,且具有极强的流动性,如果适用我国刑事诉讼法规定的犯罪案件管辖“属地为主”的原则,确实存在难度,不利于准确、及时、有效地查办案件。由铁路专门司法机关以专属管辖原则开展相关的诉讼活动,可以适应铁路诉讼的规律和特点,有利于保证诉讼活动的顺利进行。此外,我国宪法第一百三十五条和刑事诉讼法第五条都规定我国刑事诉讼应当实行公检法三机关“分工负责,互相配合,互相制约”的原则,铁路公检法三机关的改革趋向将直接影响这一原则能否实现,因此,需要从整体上理顺铁路司法体制。

其次,在铁路这样一个延及全国、治安环境复杂、安全要求较高的领域中,由专门的司法机关完成法律监督和审判职能,无疑是实现我国宪法确立的依法治国方略的重要内容。从历史发展的角度看,铁路检察机关在20余年的发展历程中,不仅形成了系统的铁路检察体制,而且造就了一支专业化的司法队伍,具备了铁路专门业务和检察业务相结合的专业优势。但铁路司法人员身份等问题的存在势必影响我国铁路的长期健康发展,已经到了非改不可的地步。

二、铁路专门检察体制改革的根据

（一）从当前的铁路发展形势来看,专门检察体制符合整个铁路司法体制改革

大方向从公检法三机关的各自职能和相互关系出发,铁路检察的管理从铁路部门剥离已经成为定局,但检察机关具有其自身的特点,铁路专门检察体制的改革应当考虑两方面的因素:一是铁路运输是一种跨地域的大规模活动,铁路犯罪的运动速度极快,涉及面极广,由于侦查活动的特殊性,如果铁路检察机关纳入地方管理的话,批捕等措施将会变得难以执行,所以从方便诉讼的角度看,铁路检察应当与铁路公安对应起来;二是由于我国的检察机关属于司法机关,铁路检察在与铁路公安保持对应关系的同时,还必须从铁路部门分离出来,保持独立性,以便更好地发挥法律监督作用。

（二）从检察一体和检察独立的要求来看,专门体制有利于实现检察权的具体权能

广义上,检察一体原则对外是指检察机关依法独立行使检察权,不受法定机关、事项及程序以外的干涉;对内是指各级检察机关作为一个不可分割的整体而存在,每个检察机关和检察官的活动视为检察机关和检察官全体活动的组成部分,上下级检察机关和检察官实行上命下从关系。从国家权力的分立与制衡机制来看,中国特色的检察一体化是以人民代表大会制度为基础的权力制衡的必然要求,检察一体化才能保证检察机关的行为只服从于法律和国家的根本利益。同时,为了防止检察机关受外来的不当影响,必须保障检察官的身份及其职务行为的效力。因此,检察机关的独立性是检察机关凝成一体的条件;在检察一体的前提下,检察机关内部保持有限的独立。②从我国的实际情况来看,铁路检察机关应专门设置,以适应检察一体和检察独立的需要。

（三）从国家司法改革的总体目标来看,专门体制有利于实现司法公正,提高诉讼效率

司法活动的终极目标是在公正与效率之间寻求一个最佳的结合点。铁路专属检察权的存在主要具有两大优势:一是保证案件质量;二是提高诉讼效率。

一方面,检察机关作为我国的专门法律监督机关,可以对公安机关、审判机关等进行监督和制约。同时,检察机关在诉讼中承担着客观中立义务,能够有效保证案件得到公正的处理。由于铁路案件具有专业性,铁路检察官除了扎实的法律功底和高度的责任心以外,对铁路规章制度的了解、对铁路案件特点深入细致的研究是必不可少的。铁路检察机关经过长期的发展壮大,不仅具备了一支素质较高的专业化队伍,而且在通讯、交通、网络等整体装备、硬件设施的现代化程度方面均具有了一定的基础,与地方部分检察机关相比甚至有一定的优势。目前,由于地方省级检察机关对铁路检察院的领导仅限于业务,很多实质上的问题如人事任免、经费提供均依赖于铁路企业,因而在司法活动中存在着以保持铁路企业运营稳定为主要目的,行政干预司法的可能性,这种情况尤其存在于检察机关职务犯罪侦查部门对铁路职务犯罪的侦查环节上,影响了执法的公正性,难免有部门保护主义之嫌,因此,必须将铁路检察机关尽快从铁路部门剥离出来。

另一方面,铁路检察机关的设立也是为了便利诉讼,有效利用现有的司法资源,提高诉讼效率。随着市场经济的发展和铁路改革的不断深入,在一定时期内,铁路运输安全和正常秩序将面临严峻的形势,铁路客、货盗窃等刑事犯罪和铁路运输主战场的职务犯罪均有增长的趋势。基于铁路各类案件涉案证据的特殊性、诉讼参与人的流动性以及涉及铁路规章制度的知识性,要想达到准确、及时地打击犯罪,保证办案质量,必然需要一支具有专业知识和实践经验的专门检察队伍。而经过20多年的理论研究和经验积累,铁路检察机关已经具备了这样的能力。如果将涉铁案件一概按行政区管辖交由地方检察院办理,一是将因铁路列车的流动性导致管辖范围的冲突,二是导致远距离侦查取证的困难,势必影响案件处理的效率,弱化检察职能,浪费诉讼资源,进而迟滞国民经济的健康、持续发展。