国外农村金融

美国不但是世界上经济最发达的国家，而且也是经济理论研究远远领先的国家。美国的金融，虽然也不乏缺陷、漏洞与危机，例如最近的雷曼投行的宣布破产就是证明，但是从总体上看，作为成熟的金融总有应对的方略。对此，大家都没有异议。

美国的农业金融机构在20世纪初才开始建立。经过几十年的发展，已经形成了比较完备的农业金融体系。这一世界上最完备的体系，主要由政府农业信贷机构、农场主合作金融的农业信贷系统、商业金融机构及私人信贷组成。这些金融机构分工协作，互相配合，共同为美国农业的发展提供资金支持及其它服务。至目前，美国农业金融无论从体系完善、服务周到、贷款方便、风险防范等来看，还是理论研究、机制创新等来看，以及对外援助等，都做得比较出色，不仅推进了农业生产的集约化、社会化，提高了农工商一体化的程度，而且还提高了农业劳动生产率，促进了农产品的流通，加速了农业市场化进程。

在中国农村金融刚刚开始重建的关键时刻，学习与借鉴美国农村金融经验，可以收到提高起点、少走弯路之功效，因而是非常必要的。

一、学习美国农村金融成熟的理论创新

美国农村金融的理论很多，许多具有创新意义，而对中国影响最大的，当属农村金融抑制理论。

金融抑制是由美国经济学家麦金农和E·S·肖提出的。20世纪70年代，麦金农和E·S·肖提出了具有开创性的观点——发展中国家的贫困，不仅在于资本稀缺，更重要的是资本利用效率低下，抑制了经济增长，而政府政策过度干预导致金融体系的抑制和非效率。具体来讲，“金融抑制”是指中央银行或货币管理当局对各种金融机构的市场准入、市场经营流程和市场退出，按照法律和货币政策实施严格管理，通过行政手段严格控制各金融机构设置及其资金运营的方式、方向、结构及空间布局。这一观点认为，如果政府过份干预金融市场，坚持实行管制的金融政策，不但不能有效地控制通货膨胀，而且会使金融市场特别是国内资本市场发生扭曲，利率和汇率不足以反映资本的稀缺程度，从而发生“金融抑制”现象。在金融抑制下，由于银行不能根据风险程度决定利率，其结果必然是低的实际贷款利率吸引那些低收益和低风险项目，对生产性项目或高风险项目来说，要么得不到贷款，要么借助于信贷配给，而银行只能选择安全项目，从而使风险降低。

许多美国学者认为发展中国家存在着“金融抑制”，反映为政府过分地干预金融，实行信用配给，人为地压低利率、汇率，使两者不能真实地反映资金和外汇的供求，而政府又不能有效地控制通货膨胀，结果造成金融与经济发展的恶性循环：金融制度的落后阻碍经济发展，而经济停滞或落后又制约着金融制度的发展。

金融抑制理论被引入后，很快得到了中国学界的认同与共鸣。几乎所有的学者都以此分析中国农村的金融现状，发现金融抑制不但存在，而且很严重：一是严格的市场准入。不经国家银监会批准，任何组织和个人都不准举办、创办农村金融机构，不准开展农村金融业务；二是严格的贷款指标控制。任何农村金融机构对外放贷，都必须有配发的贷款指标，只能在贷款指标之内放贷，超出者严惩不怠；三是凡存款、贷款，都必须执行人民银行规定的利率，不遵守者将受到严厉惩处。四是“一刀切”的宏观调控与管制。凡是宏观调控措施，例如存款准备金率、利率等，农村和城市并无区分，农村金融并无照顾。显然，我国执行这样严格的政策，使农村金融抑制达到了当代世界上最严厉的程度。

中国农村金融的这种抑制，已经产生了严重的结果。这种严重的结果，就是使农村金融长期处于茅于轼先生说的“衰败”、易宪容教授说的“农村金融萎缩早就是不争的事实”、党国英教授说的“几乎是一片荒芜”、李昌平先生说的“既有金融体系的崩溃”、深蓝先生说的“几乎还没有开放”、徐小青说的“农村金融改革到目前为止尚未取得突破性进展”等状态。如果再进一步具体分析，大家都可以看到如下的景象：农村金融体系尚未形成、农村金融组织太少、农村金融产品奇缺、农村金融服务水平太差，农村金融市场几乎没有竞争，单一管理模式难以满足多样化的需求，特别是农村资金的大量外流和贷款难同时存在。所有这些问题都是很严重的，其中农村资金大量外流则是一个非常严重的问题。2007年末，中国县域金融机构存款余额达到9.11万亿元人民币，全部金融机构涉农贷款余额为6.12亿元，存差近万亿元。正所谓农村资金支援城市、农业资金支援工业、西部落后地区支援东中部发达地区。这样一来，中央要求的城市支援农村、工业支援农业、东中部发达地区支援西部落后地区，在实际上变成了一句空话。

如何消除农村金融抑制，麦金农等人提出了“金融深化”理论，或者说“金融自由化”理论。其主要思想，就是通过改革金融制度，改变政府对金融的过度干预，放松对金融机构和金融市场的限制，增强国内的筹资功能以改变对外资的过分依赖，放松对利率和汇率的管制使之市场化，从而使利率反映资金供求，使汇率反映外汇供求，最终达到充分动员金融资源，推进经济增长的目的。总之，金融深化——金融自由化一着棋活，整个经济全盘皆活，发展中国家才能跳出金融抑制的怪圈，便会驶入经济增长的快车道。

囿于前些年我国政治生活中反对资产阶级自由化运动的后怕，学者们在绍介美国农村金融理论特别是麦金农等人的农村金融抑制理论时，往往回避他们的金融自由化理论。在此我觉得，麦金农等人的农村金融抑制理论和金融自由化理论，是同等重要的，金融抑制理论描述的是发展中国家农村金融的现象和问题，金融自由化理论是开除的治疗药方。应该说明的是，金融自由化理论的实质和要害，是政府放松对农村金融的严格控制，并不是我们中国反自由化那些人想象的不要控制，更不是不要管理，而要的是科学化的管理，该控制的坚决控制着，该放开的就一定不能再控制。

在我国，虽然仍然有个别坚持封闭的、极左的人，时不时的喊几声反对农村金融开放等口号外，学者们对美国学者开出的这些药方，还是赞同的，实践部门也在逐步开放。

二、学习美国农村金融的完整体系

美国有一个按照农业和农民需求的合理分工而强有力的农村金融服务体系。这个体系主要由以下方面组成：政府主导的农村政策性金融机构（政府信贷机构）、农村合作金融机构（农场主合作金融信贷系统）以及农村商业性金融机构（私营机构和个人信贷）。

有的人以为我国已经建立了农村金融体系，这主要是不了解美国的农村金融体系的缘故，很有点夜郎自大的味道。实际上，美国的农村金融体系，是非常完善的；一是银行多，如牛毛。美国现有4万多银行，小型的多。我们只几千个（含农信社），我们不缺大银行，缺的是服务中低端客户的好的小银行；二是服务好，能上门。不象我们这里，现有的银行纷纷“下乡进城”，截至2007年末，中国逾2800多个乡(镇)没有任何金融机构，约占全国乡镇总数的百分之七；三是扶持弱势群体，有爱心。不象我们这里，几乎没有以弱势群体为服务对象的，现有的农行、农村信用合作社等几家金融都是“嫌贫爱富”；四是风险控制，较有成效。不象我们这里，动不动就是。

那么，美国的农村金融具体有哪些值得学习呢？

一是商业金融体系。

美国的农村金融中，商业银行约占40%。为什么美国的商业银行愿意从事农业贷款？原来是有利可图。美国联邦储备银行规定，凡农业贷款占贷款总额的25%以上的商业银行，可以在税收方面享受优惠；美国农业信贷管理局为防止商业银行出于盈利目的而将农贷资金移到其他领域，联邦法律规定对部分商业银行的农贷利率提供利率补贴。

在我国，农业贷款如果有象美国那样的政策优惠，商业银行能不产生进入的积极性！？

二是政策性农村金融体系。

美国政策性农村金融机构，是根据《农业信贷法》，由美国联邦政府主导创建的，专门针对本国农业发展和农村发展提供融资的、分工合理、相互配合的政策性金融体系，这个体系由农民家计局、农村电气化管理局、商品信贷公司和小企业管理局组成。其主要功能是为农业生产和与农业生产有关的活动提供信贷资金和服务，并通过信贷活动调节农业生产规模和发展方向，贯彻实施农村金融政策，控制农业发展规模等。此外，联邦银行贷款体系、美国进出口银行、小企业管理局也分别在相应领域构建农村政策性业务的补充，在我国，至今政策性农村金融仅有农业发展银行，业务又是单一的粮棉收购，扶贫贴息贷款又是临时性的，象美国那样完整性的政策性农村金融体系，还差的远呢！

三是农村合作金融体系。

美国的合作金融是在20世纪初经济大萧条时期由政府倡导建立的。目前，美国农村合作金融由联邦中期信用银行、合作银行、联邦土地银行及土地银行合作社三大系统组成，这三个农村合作金融机构都是在政府领导和出资扶持下，采用自上而下的方式建立起来的。

美国的农村金融中，农村信用合作系统占31%。美国以法律形式规定对信用社的优惠政策，大的方面有四个：（1）免征各种税赋；（2）建立信用社存款保险；（3）信用社不交存款准备金；（4）信用社可以参照市场利率自主决定存贷款利率。

在我国，至今合作金融仅有农村信用合作社一家，而且农村信用合作社的改革任务还很艰巨。至于近年来试点的村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等，仍然是试点阶段，什么时候能推广，还是一个未知数。

四是农业保险体系。

至目前，我国的农业保险的开展，少得几乎可以忽略不计，商业保险前些年有一点，后来停了，政策性保险据说还在试点。

而美国农业保险早以建立，并已完善，在支持农业发展方面发挥着重要作用。2004年，美国从事农业保险的保险企业共收到保费为41.9亿美元，承保面积2.21亿英亩，赔偿责任金额446.2亿美元，其中，政府对农业保险的补贴达到24.8亿美元，占美国农业增加值的1％以上。

现行的美国农业保险完全由商业保险公司经营和，当然，商业保险公司会得到政府在经营管理费和保险费补贴等方面的有力支持。美国农作物保险的运行主要分三个层次：第一层为联邦农作物保险公司(风险管理局)，主要负责全国性险种条款的制定，风险的控制，向私营保险公司提供再保险支持等；第二层为有经营农险资格的私营保险公司，他们与风险管理局签订协议，并承诺执行风险管理局的各项规定；第三层是农作物保险的人和查勘核损人，美国农作物保险主要通过人销售，他们负责具体业务的实施。

美国联邦农作物保险公司从1996年后，逐步退出了农作物保险直接业务的经营，将其交给私营公司经营或，联邦农作物保险公司只负责制定规则，履行稽核和监督职能，并投资再保险。私营保险公司一般乐意承担农作物保险业务，因为它们开展农作物保险，一般会得到政府提供保费补贴、费用补贴以及其他方面的支持。保险人分为独立人和私营公司自设的人。前者可为多家公司业务，而后者只为一家公司服务。查勘核损人负责农业保险的查勘核损工作，跟人一样，也是既有独立的查勘核损人，也有私营保险公司的职员，他们都需要经过培训、考试取得资格后才能从业。

对比美国的农村金融体系，中国的农村金融的确是差的远呢！三、学习美国农村金融的管理体系

（一）制定、执行和监督政策的机关要分开

美国农业信贷系统的全部方针政策，由该系统的一个兼职的联邦农业信贷委员会负责(1985年以后是由总统指定的3人董事会)。在全国的12个农业信贷区各设有一个农业信贷委员会，根据联邦农业信贷委员会制定的方针政策，结合本区实际情况制定具体的方针政策，而执行政策、监督政策另有机构负责。这种政策的制定、执行和监督的机够分设的作法，好处是大大的多呀！

综观我国的农业信贷政策，并不是象美国这样的制定、执行和监督的机够分设的作法，而是由银监会作为方针政策的制定者，又是方针政策的执行主体，更是方针政策的监督主体、评估主体，省以下都没有结合本省市区实际情况制定具体的方针政策的权力。这显然与现代科学管理的理论相违背。

（二）“双线多头”的管理体系

美国的金融机构注册管理，执行的是“双线多头”的管理体系。所谓“双线”是指美国联邦和州级政府当局都有权分别接受银行注册登记并对注册银行机构进行管理监督。在州注册登记的银行为州银行，由州有关机构对其进行监督管理。在联邦注册的银行为国民银行，由联邦级有关机构对其进行监督管理。所谓“多头”是指金融管理由若干个机构实施，每个州都有银行立法和银行监督管理机构；联邦级共有8个银行监督管理机构，多家机构共同对金融机构行使监督管理职能。其中主要有财政部通货监理局，联邦储备体系和联邦存款保险公司。通货监理局负责对国民银行实施监督和管理；联邦储备体系是美国中央银行，它由联邦储备委员会、联邦公开市场委员会和12个联邦储备银行组成。它对参加联邦储备体系的成员银行实施管理和监督。联邦储备体系是依据《联邦储备法》成立的，根据《联邦储备法》把全国划分为12个联邦储备区，每个区在指定的城市设立一个联邦储备银行，有的还设有若干分行。它与其他西方国家央行在职能上无大差异，主要是发行货币，国库，监督管理会员银行，制定实施货币政策和金融法规，维护金融体系健康与稳定。根据联邦储备法规定，凡是根据联邦法律而向联邦注册的银行必须参加该体系，成为其成员银行。根据州法向各州当局注册的银行，自愿申请加入该体系。联邦储备体系运用存款准备率、贴现率和公开市场业务等政策工具，对国民经济进行调节和控制。

美国农业信贷管理局管理监督美国农业信贷机构，具体执行农业信贷政策和全面协调。政府农贷机构直属于美国农业部，这种组织制度较好地保证了农村资金用于农村和农业，并根据不同阶段农业的不同发展目标，调节农业信贷方向和规模。再看我国的国家农业部，却没有这样的职权，也就不能象美国那样保证农村资金用于农村和农业，并根据不同阶段农业的不同发展目标，调节农业信贷方向和规模。

（三）以完备的法律体系作保证

美国的法律体系健全、执法严格、不受党派等人为干预、经得起历史的检验等，是世界公认的。美国农村金融的法律体系，既有专门的法律，比如《联邦农业贷款案》、《农业信用法案》等，更多的是融合到其他的相关法律体系中，从而使农村金融运作有章可循、有法可依，避免了行政干预和领导人更换等造成的不规范、不合理现象。

美国农村金融法律最值得我们借鉴的，我以为当属农村资金相对独立运作，防止农村资金流出农村。美国为规范农业信贷，按照农作物生产把全国划分为12个农业信贷区，各农业信贷区内设立农贷专业银行，在农业信贷管理局的监督管理下独立经营，从而有效地保证了农村信贷相对独立性。同时为了防止商业银行可能将农贷资金转移到其他领域的问题，联邦法律规定对部分银行的农业贷款利率提供利率补贴，制定农贷利率的有关标准，减缓了农贷资金转移的局面。

我国农村金融大量支援城市的事实，大家都看到了，但是如何解决，至今没有一个有效办法。美国农村金融在解决类似问题时，既从法律条文上严禁，又在法律上规定给予农业贷款利率提供利率补贴，这很值得我们在探索中参考借鉴。

四、学习美国农村金融的国际主义精神

美国农村金融的国际主义精神，主要表现在输出先进的理念和工作方法、不带附加条件的资金援助。对此观点，左派学者、民粹主义者和冷战分子肯定不同意，他们肯定抱着传统的对外资本输出是侵略、是渗透等老调，把美国看作是一成不变的帝国主义。

在此，我并不想评述左派学者、民粹主义者和冷战分子的观点，而是仅从我知道的美国花旗银行及其乡村基金会对中国的援助，说说看法。花旗集团（Citigroup）是当今世界资产规模最大、利润最多、全球连锁性最高、业务门类最齐全的金融服务集团，在全世界100多个国家为超过两亿的个人、企业、政府与机构客户提供服务。在开展城市业务的同时，花旗银行还是世界小额信贷的最大捐款人。如花旗基金会捐款5000万美元，通过花旗银行网络，为很多国家小额信贷提供本地货币直接贷款或市场融资。如依据孟加拉国贷款证券法，花旗和荷兰的金融发展公司，帮助孟加拉的IRC开发1800万美元小额信贷项目，使120万贫困家庭得到金融服务。又如印度花旗银行利用高科技技术使小额信贷客户得到银行的服务；另外，通过印度职业女性论坛组织合作，花旗为3500名职业女性论坛组织者提供5000元的贷款，帮助开发创新产品和分销机构，为小额信贷企业家买保险产品。目前，花旗在亚洲、非洲、拉丁美洲，为上百万小额信贷客户提供着服务。

花旗集团在中国的历史可追溯至1902年5月，是首家在中国开业的美国银行。如今，花旗银行已是中国顶尖外资银行，分别在北京、上海浦东、广州、深圳和天津、成都设立分行。现把花旗援华的农村发展主要项目，描述如下；

一是资助教育、金融教育等。自1993年以来，花旗集团一直支持中国的高等教育，在中国主要大学设立“花旗银行奖学金和奖教金”，致力于培养中国未来的金融业专业人才。成立“复旦——花旗管理研究中心”，提供网络远程教学的必要设施，聘用海内外教授任“花旗座席教授”。

二是资助在中国进行小额信贷试验。2001年，花旗基金会捐赠130万美元，通过孟加拉乡村托拉斯（GrameenTrust），并由中国社会科学院农村发展研究所、商务部经济技术交流中心、中国妇联等实施小额信贷，帮助中国中西部地区的贫困妇女脱贫。

三是输出管理经验。小额信贷发展除了投资也离不开合理的管理。为推动小额信贷机构能力建设，提高效率，改善服务，花旗基金会在2004年捐赠150万美元，支持在中国社会科学院农村发展研究所，建立中国小额信贷培训中心，对中国的小额信贷机构，进行小额信贷经营、财务等进行培训。

四是资助建立中国全国小额信贷发展网络。花旗基金会会出资，支持中国社会科学院农村发展研究所、商务部经济技术交流中心、中国妇联发起组建中国小额信贷促进发展网络。网络的宗旨是：通过为会员机构提供服务和支持，提高小额信贷机构的覆盖面和可持续性以及行业的整体能力和水平，为没有充分享受金融服务的群体（特别是贫困和低收入人口）提供普惠金融服务，促进和谐社会建设。

五是资助在中国评选微型创业奖活动。为配合2005年联合国小额信贷年，花旗基金会捐赠10万美元，2006年增加捐赠为20万美元，在中国和联合国共同启动微型创业奖活动，并已成为年度活动。花旗希望通过该活动，向世人展示弱势群体不是社会的负担，只要给于他们适当帮助，他们也是社会经济的贡献者。同时，花旗还在人民中进行金融教育，让政府机构、金融机构、非盈利机构和各种促进社会发展组织，汇集在一起探讨如何普及和提高公众，尤其穷人的金融知识，普及小额信贷是帮助弱势群体改变地位的强有力的工具的观念。

六是资助中国召开国际性学术研讨会。这些研讨会的召开，无疑为学者们提供了一个学术交流的平台。2006年3月21日——24日，我曾应邀参加由花旗银行、福特基金、UNDP等资助，穷人银行网络和孟加拉社会进步协会主办，中国小额信贷促进会、中国人民银行金融研究所和商务部国际经济技术交流中心承办的“亚洲小额信贷论坛”。在我受大会委托主持的一节大会发言讨论中，花旗乡村基金会某负责人气喘嘘的要求发言，声明他刚刚从机场来，因为他乘坐的飞机在汉城转机时遇到麻烦，很对不起大家，因为来自亚洲国家的专家学者还等着他给报销飞机票呢！令大家很是感动。

写到这里，我突然觉得很是遗憾。中国的银行，例如中国农业银行、工商银行、建设银行、中国银行等四个国有特大型银行，也在号称世界排名第几，但是从不见它们象花旗这样，慷慨解囊资助与农村发展有关的学术交流、培训等活动。更使我迷惘的是，只见它们争先恐后地从县乡撤退回城，远离农村，而不见它们象花旗那样主动为农村金融服务。它们怎么就不向美国花旗学学呢？！

参考文献

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2．张扬：美国农村金融体系构建的经验及其启示，中国农村研究网:2008-07-29。

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4．严太华、沈韦林：我国农村金融改革的国际借鉴，财经视线2007年第15期。