矿产资源市场权力不对称的影响分析

［摘 要］ 建立矿业权制度是我国矿产资源管理的一项重大改进，目的是通过矿产资源开发的市场化来明确矿产资源开发过程中的各种权益，提高资源探采效率，通过市场优化资源的配置，保证经济发展对资源的需求。但资源的特殊属性决定了矿业权市场化并不能解决在资源开发方面所存在的许多问题，只有政府的宏观管理职能及市场权力的合理分配才是解决资源开发问题的关键所在。

［关键词］ 矿业权；市场化；权力；政府职能

［中图分类号］ F062.1 ［文献标识码］ A ［文章编号］1003-3890(2007)09-0019-06

一、我国矿产资源管理制度的变迁

制度经济学认为，一项制度的建立是相关各方利益博弈均衡的结果。社会和经济制度给人以活动空间的限制使参与人按照某种方式进行选择，同时也有助于参与人形成对未来可以合理收益的预期。制度有天然的稳定性，但仍然会随着形势的改变而改变。当出现新的获利机会或者是争夺利益的各方相对实力强弱发生了变化，人类追求利益的本性就推动着制度逐渐变迁（杨瑞龙，1997）。矿产资源本身是稀缺资源，市场供应与需求存在约束性，而对于具有约束性的商品市场运行体制的解释，不能仅仅考虑金融及价格等问题，而必须分析制度关系和制度关系所形成的决策者的行为规律。矿业权制度的建立与实施也是我国矿业市场参与者多元化的结果，矿业市场的开放和国家、集体、个人及外资对矿产资源利益的博弈，需要一种新的矿业管理制度保证市场利益分配的均衡。

我国矿业法律规定，矿产资源属国家所有，矿产资源的所有权属性是不会改变的，但资源的管理制度却随时代的发展发生了变迁。在1994年以前，我国一直沿袭计划经济时代的矿产资源管理制度，勘探都是由国家出资，探明的矿产资源都交给国有矿山企业无偿开采，这种制度安排满足了当时国家经济发展对矿产资源的需求。但随着市场制度的建立及经济的发展对矿产资源需求的提高，原有的体制已经制约了对资源勘探的后续投入，而矿山企业对资源使用的零支付也导致企业没有节约资源、提高资源开采效率的主观动机，特别是地方政府以国有的名义对资源的无序开采，导致资源的浪费及国有权益的丧失。1994年，国务院决定征收矿产资源补偿费用于补偿地质勘探费用，但这只是将矿山企业的利润所得以补偿的形式转移给勘探部门，并不是真正意义的矿产资源的有偿使用。1996年，中国人大八届二十一次会议上通过了《矿产资源法修正案》，明确规定了矿业权有偿取得制度，结束了矿产资源无偿取得的历史。

矿业权制度建立的目的是通过矿产资源开发的市场化确立国家作为矿产资源所有者的权益，明确国家与矿业权人的经济关系，促进矿山企业改进技术，综合利用矿产资源，提高矿山企业资源探采的效率。矿业权的提出，进一步确定了资源的权力属性，减少了政府对资源开采过程中的过度权力干预，增加了矿业企业的经营自主性，保护矿业权人合法权益，并通过矿业权的市场流转，使资源达到优化配置，增加了矿产资源开发的融资渠道，进而促进矿业市场的繁荣，保证我国经济发展对矿产资源的需求。从完全国有到无偿授予再到有偿转让的制度转变，是制度向资源合理配置方向的改进，使利益在市场博弈各方重新分配。但新制度的建立也考虑到原有矿山企业的国有属性，为实施留有较大的调整余地，如《矿产资源开采登记管理办法》规定：“对探矿权、采矿权有偿取得的费用，可根据不同情况规定予以减缴、免缴”。因此完全实施资源的有偿使用还需要一个过程。目前，我国矿业市场在市场机制及国家宏观调控双重力量引导下正有序发展并逐步完善。

二、矿业权市场化的经济分析

矿产资源与其他资源相比有独特的资源属性：一是不可再生性。矿产资源都是经过长期的、复杂的地质作用形成的，形成的时间都以百万年计，资源再生超出了人类可以接受的时间限度，因此对于我们来说，它不具有再生能力，资源存量随开发而逐渐减少，虽然市场具有短期供需均衡的调整能力，但从长期看，供应的数量并不会随价格的升高而增加。二是不易替代性。大多数矿产资源都有其独特的使用价值，虽然少量矿产品之间可以替代，如用天然气代替石油，但绝大多数矿产品在经济社会中的作用是难以用其他产品来替代的，因此一旦资源耗尽，将会对经济的发展带来巨大的负面影响。三是生产的外部性，资源的赋存需要一定的物理空间，对资源的开采实际是以人为的方式改变由长期地质作用形成的自然环境均衡，会造成对环境的破坏，矿山开采可能引起滑坡、崩塌、泥石流、植被破坏、水土流失等，而尾矿的堆放、精矿的提取及资源的利用会导致空气及河流的污染。因此资源经济学在研究资源对经济贡献的同时，还关注资源的可持续性及生产的外部性问题。

（一）矿业权市场化与经济可持续性发展对资源配置的要求

作为国家生存和发展的基本物质基础，矿产资源的消耗和资源安全是经济可持续发展的保证，也是政府关注的核心。我国资源的形势并不乐观，在已探明储量的45种主要矿产资源中，在2000年可以保证需求的有29种，到2020年将下降到只有6种，资源总量的不足及较低的利用率，使我国在不远的将来面临经济发展的资源瓶颈。将矿业权市场化是以市场机制代替原有管理体制的政府职能，以竞争的方式促进矿产资源的开发及合理配置，提高资源的利用效率，使资源产出更多的社会价值，这是按照市场价值规律对我国矿产资源政策所做的重大调整。其理论依据是科斯定理所阐明的，在竞争充分的市场中，交易成本为零时价值规律将引导资源达到最优配置均衡，因此矿业权市场化被管理者赋予较高的期望。但现实的市场竞争并不是完全的，资源的市场存在条件决定了竞争者之间的市场权力是不对称的，同时竞争形成的均衡并不考虑公平性，竞争环境下所形成的市场均衡的基础是经济个体理性决策下的自身利益最大化，竞争的结果是对资源有更大控制权的经济主体将获得更多的收益。矿业权市场化更多考虑的是资源的现期利用效率，而忽略了资源的可持续性问题。自然资源并不属于某一代人或某几代人，当代人没有因自己可以完全支配资源而剥夺后代人对资源利用的权力。科学的经济发展观要求资源的开发既要满足当代人的需要，也要保证后代人的需要，不但要考虑当前市场的最优配置均衡，还要考虑代际或基于时间的纵向最优配置问题，因此，矿业权市场化并不能解决经济可持续发展对资源最优配置的问题。

由权力的属性可知，资源由当代人支配的现实性使代际间存在权力的不对等现象，由于后代人在做出决策时并没有出现在市场上成为独立的经济主体，无法通过讨价还价界定产权，当代人对资源具有绝对的控制能力，因而在资源的利用上拥有比后代人更大的权力，这使得后代人获得资源保证的能力存在先天不足。如何在保证经济发展的长期需求情况下，对有限资源进行最佳配置，保证不同代人具有相同的获取资源的能力，国内外许多学者已做了不少研究工作，Hotelling早在1931年就提出了资源的最优耗竭理论，用市场均衡理论对可耗竭资源的可用时间进行了分析，根据不同需求假设推导出可耗竭资源的可用年限，证明垄断比自由竞争更能延长可耗竭资源的使用年限。Dasguta和Heal等人在Hotelling研究的基础上提出保证资源利用最优的两个条件：一是资源的稀缺性租金必须以社会贴现率相同的速率增长，二是资源品价格等于资源的边际成本与影子价格的和。但模型阐述的最优结果也表明：在正贴现率市场中，如果开发资源替代品方面的技术没有突破，资源的消耗是随时间而增加的，并达到技术所能开发的最大值，贴现率越高，当期消费的愿望越高，资源的分配将无法保证后代人对资源的需求，如果没有强制力的约束，后代人的权力在当前市场上是难以体现的，资源的代际分配将出现严重失衡。代际间市场权力的不均衡及交易成本的存在，导致完全以市场机制对资源进行配置是无法达到帕累托最优的。可耗竭资源最佳配置模型虽然考虑了经济发展的长期性，但以贴现率作为模型计算的依据并不合理，贴现率是现期经济主体的利益参数，无法代替资源对于后代人的效用，模型的分析割裂了资源对于不同代际间的共有属性，并且在贴现的计算模型中，只考虑了产品效益的贴现，并没有考虑环境破坏未来影响的贴现问题，社会的发展使人类对环境的要求会越来越高，因此环境破坏的损失量在未来的影响可能会远远大于基于贴现计算的产品效益。虽然Solow（1974）和Stiglitz（1974）等学者论证了技术进步和资本积累可以补偿可耗竭资源下降的影响，认为可替代品的出现将避免因过度消费导致的资源稀缺。但一个功利主义的社会并不考虑在早期积累足够的资本以补偿后来不断减少的资源的不可逆转的耗竭（成金华，2005），技术开发与矿产资源开发之间没有有效的价值链接，资源开发者并不关心如何利用资源效益提高技术的进步，因此在没有找到一种可替代品之前，以一种虚拟的假设来掩盖现实的过度行为，是经济学者的“掩耳盗铃”，是对后代不负责任的行为。所以对资源的可持续利用不能完全依赖市场的自我调节机制，而是需要调整代际间的权力使之达到均衡，但不同代际人权力的博弈存在时间错位，依靠代际人间的自我调整显然无法完成，必须借助于具有时间延续能力的政府来实现。矿业权市场化并不是要求政府放弃所有资源调配的管理职能，完全以市场规律来对自然资源进行配置，而是在市场规律下，发挥政府的宏观调控作用，在保证矿产资源在当期被合理配置的情况下，约束当代人过度使用资源的权力，保证后代人对资源的利用，满足社会经济长期发展对资源的需求。

（二）经济发展模式对矿业权市场的影响

基于中国的制度模式及管理水平现状，连年的高速发展曾令许多经济学家不解，许多学者对此提出了自己的分析观点，其中地方政府间竞争导致中国整体经济快速发展的观点比较符合中国的实际。在计划经济时代，中央政府处于权力中心，支配整个社会资源的配置，地方政府没有经济主导权，资源的权力分配模式使地方的发展失去了动力，整个社会经济处于无效率状态。而近些年来以经济为主要目标的中央政策导致对地方官员的考核完全以各地区的经济发展指标为主，因此，在整个大范围内出现了以地方区划为竞争主体的政府间竞争，在市场动力的刺激下，地方政府作为一个“理性的经济人”，积极投身到市场中追逐利益（高韫芳，2006）。地方政府成了集权力与利益于一体的竞争主体，但这种竞争实际上是失去了权力制约的竞争，政府权力来源于制度的赋予，是政治权力，缺乏市场有效约束，政治权力对市场的参与无法保证市场竞争的公平性。日渐强大的地方政府为本地区利益不但和中央政府讨价还价，争取政策的参与谋取公开利益，而且还会利用政府权力以各种非市场手段进行利益争夺。地方政府间竞争的发展模式可以在短时间内迅速提升经济发展速度，但对局部利益的重视损害了整体经济发展的战略，结果是短期经济行为泛滥，竞争陷入了囚徒困境，矿产资源由地方主导的无序开采就是最好的例证。

造成这种现象的主要原因是资源属地与非属地之间在矿产资源的利用方面存在权力不对等。国家虽然对矿产资源拥有所有权，但由于矿产资源分布的地域性及管理监测的复杂性，导致对矿产资源的利用上存在“公地悲剧”。地方对资源的开发和利用存在便捷性和低成本性，因而实际的属地管理者对资源拥有较大的支配权，资源属地与非属地之间在对资源的开发上存在权力不对等，而资源的国有属性并不能保证在市场条件下资源的开发利益在不同地区间的公平分配。矿产资源开发是地方经济发展最佳途径，不需要大规模资本及高新技术的投入，不但能产生巨大的经济效益，还带来一定的社会效益，如提高就业率及人均收入水平等。在矿产资源无偿开采时期，地方政府对矿产资源的开发还受到上级主管部门的管理约束，矿业权市场化则给资源开发的地方化提供了制度依据。地方政府是具有自主利益的小团体，根据D・诺思的理论，小团体的出现会导致纯粹的公有产权演变为“排他性公有产权”，即对于团体内部利益为公有的，而对团体外部则利益为排他的。地方政府间竞争使矿产资源的开发过程存在排他性安排，即权力的“内公外私”现象（何晓星，2003），地方政府更多地从局部利益角度考虑矿产资源开发的经济性问题，为非属地开发者设置人为障碍，垄断本地资源的开发权，导致资源开发的属地化。而强调以经济指标为官员政绩考核标准的政治运行体制又导致经济决策的短视，对短期利益的追求是对资源过度开发的经济动机，因此，不会考虑资源耗竭对国家经济可持续发展的长期影响，矿业权市场化给这种过度开采提供了理论依据及市场保证。从制度角度分析，不考虑负面性的私利行为对制度有更大的破坏性，即政府间不正当的竞争行为也存在“劣币驱逐良币”现象，理者被淘汰，最终导致对矿产资源的掠夺式开采。如果将地方政府看作博弈个体，博弈论也从理论上论证了个体自私的行为并不一定能够而且在许多情况下显然不能够在“看得见的手”的指引下产生最佳的社会共同结果，或者说，个体理性并不能保证集体理性（赵汀阳，2005）。虽然杨海生等利用随机动态规模模型分析结果显示，生产者面临两难选择，一方面，生产者为了降低资源储量的不确定性造成的开采成本上升和未来需求波动所造成的损失必然会加速开采；另一方面，资源储量的减少会导致价格上升，而且储量的波动还会加速价格的上升。那么，生产者为了获得更多的利润必然会进一步削减当前的开采量（杨海生等，2006）。但分析忽略了一点，即生产者的可变性，如果生产者有前后期的交替，如管理者的升迁及调动，在当期及后期不同生产者利益的博弈中，当期者不会从后期的高价格中获得任何利益，而当期者占有资源控制的绝对优势，为后期高价格而保留资源并不是当期者的最佳选择，因此在没有政策约束的情况下，当期生产者只有一种合理选择，即加速开采。从我国储量较丰富的矿产品开发现状来看，大多数都存在过度开采情形，特别是稀土资源，各自为政的开采格局导致国内恶性竞争的国际化转移，矿产品价格大幅下降，增产不增收，导致资源的严重浪费，因此对矿业完全实行市场化，单纯以经济收益为目标的管理模式并不是最佳的资源管理制度，特别对于经济发展有重大影响的长效矿产资源更是如此。

（三）矿业权市场化与资源利用的外部性分析

资源的开发利用存在外部性，但影响程度因受多种因素控制而难以计量，因此不论成本法、收益法还是市场法，在矿业权价值计算中都没有估计环境变量的价值，而仅仅计算了矿产资源本身的价值。环境作为可持续发展的支持系统，本身存在巨大的价值，矿产资源的开采及利用过程中对环境的破坏，主要体现在三个方面：（1）破坏了可再生资源，使之失去了价值创造能力。矿产资源的开采会破坏土地、森林、草场等自然资源，而这种可再生资源有着巨大的价值创造能力，以森林为例，森林本身的生长就在创造可利用的价值，同时在生长过程中吸收大量的二氧化碳，减少温室气体，还能保持地表水分，减少水土流失，防风固沙，减少其他自然灾害。因此在整个自然体系中，森林起着巨大的环境调节作用，这种作用是人类目前还无法以技术予以取代。（2）开采过程中对环境破坏而产生的自然灾害带来的损失。不论是地表开采还是地下开采，都是对自然形成的地质构造均衡的一种破坏，为重新形成新的均衡而产生的地质作用会对人类产生巨大的损害，如对地表破坏产生的泥石流，地下采空之后形成的地表凹陷等。（3）自然环境恢复需要大量的成本。环境的自我调节能力是有限的，矿产资源的开采对自然环境的破坏大多都超过了环境的自我恢复能力，无论是空气、水源，还是土地或森林等资源，一旦破坏之后，重新恢复需要大量的人力及物力投入，需要巨大的社会成本。

环境是一种没有排他性的资源，根据制度经济学理论，完全竞争下的经济主体的市场行为并不考虑社会成本，矿产开采企业是在清楚存在成本外部性的情况下从事资源开发的，即资源开采所导致的是主观故意的负向外部性。科斯（Coase）认为，如果产权明晰，无需政府的行政干预，市场的有效性完全可以消除经济外部性。米德（J.E.Meade）也认为经济外部性的存在间接等同于竞争市场的缺乏，即市场本身的竞争并不是完全的，事实上对环境的产权界定则完全脱离现实，中国的市场化经济改革也远没有完成，市场竞争不可能达到科斯理论中所阐述的理想状态，这也是研究资源开发环境问题的根本前提，所以依靠市场化来消除资源开采的外部性是不现实的。当环境无法界定产权时，对资源开发的控制权成为影响环境的主要因素，这是一种经济力量对另一种经济力量的“非市场性的”附带影响。资源的控制权在公众与开采企业之间是不对等的，生产企业的权力远远大于公众的权力，这种经济权力是一种非市场的经济力量，经济效果已传递到市场机制之外，因此，虽然环境被破坏的受害者是公众，但如果没有政府的帮助，弱势一方无法阻止强势一方的开发行为，环境问题无法解决。

为消除矿产资源开发的社会外部成本，首先应增加公众在资源开发方面的参与权，其次应在矿业权价值计算过程中加入环境影响变量，计算矿产资源开采过程中产生的环境损失量，征收等量的环境补偿费用，并在政府权力的保证下，在矿山开采之后将之用于环境的恢复。如果考虑到资源开发过程中各相关部门投入、所得收益及产生的社会成本，可用模型表示为：

模型给出了资源开发过程中对环境破坏的补偿量，它将对矿业权的评估价值及矿产品的市场价格产生一定的影响，而各种相应费用的收取和使用则需要以国家的强制力加强保证，以确保在资源的开发过程中对环境的保护。

三、结语

矿业权制度的建立是对过去不合理资源管理制度的现实改进，虽然能够有效保护博弈各方的权益，提高资源利用效率，但制度的变化是博弈各方权力改变后重新均衡的结果，这种改进不会是帕累托最优改进，而是相关的利益在不同主体间的重新分配，因此矿业权制度并不是解决我国目前资源问题的灵丹妙药，仍难以解决如何从战略角度对资源合理利用的问题。市场机制在解决枯竭资源方面存在着严重的缺陷，如果任由市场化对优势资源的浪费，我国的资源优势将会被迅速耗尽，将无法保证我国经济能够持久发展。如果没有理性的政府干预，自由市场机制不能完全反映像枯竭、污染等给社会带来的外部性成本，也不能完全反映子孙后代的利益，难以确保可持续的社会发展和人类进步。资源作为短缺物质，以目前的消费水平无法满足人类长期发展的需要，资源在经济的发展过程中的作用也是无法替代的。因此在实施矿业权制度的同时，政府必须承担起战略资源的管理者角色，调整市场各主体的权力，制定合理的资源战略，对我国矿产资源的开发进行合理安排。不能为追求短期利益而完全依赖市场化管理体系，而应建立国家专营机制，严格控制开采及出口量。对我国的优势资源，建立政府管理的统一销售渠道，实行国家出口管制，制定国家标准控价，避免多方无序竞争，争取国际市场价格制定权。制定资源的储备战略，在国内划分出战略储备区域及储备量，完善监管机制，加大违法的惩罚力度，确保未来经济发展对资源的需求。

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