浙江省人大教育科技文化卫生委员会关于我省促进中医药事业发展情况的调研报告

时间:2022-08-28 08:50:22

浙江省人大教育科技文化卫生委员会关于我省促进中医药事业发展情况的调研报告

中医药是中华民族优秀传统文化的瑰宝,是我国医疗卫生服务体系的重要组成部分,在深化医药卫生体制改革、保障人民健康和促进经济社会发展方面发挥了重要作用。为进一步促进我省中医药事业发展,根据省人大常委会工作安排,11月份常委会将听取和审议省政府促进中医药事业发展情况的报告。为了解和掌握我省中医药工作实际,落实好省委书记、省人大常委会主任赵洪祝关于做好中医药审议工作的重要指示,7月中旬至9月下旬,教科文卫委员会分别赴杭州、宁波、湖州、台州、衢州等地开展中医药工作情况调研,征求当地政府及相关部门、部分省人大代表、基层中医医疗卫生服务机构负责人及专家的意见建议,实地考察基层中医药服务体系建设情况,听取中医药服务对象和中药生产企业建议,并赴广东学习考察中医药工作经验与做法。8月下旬,省人大常委会副主任吴国华及部分常委会组成人员听取了省有关部门关于全省中医药事业发展情况的汇报。

从总体情况看,本届以来,省政府及有关部门认真贯彻实施国家和我省关于扶持和促进中医药事业发展意见及《浙江省发展中医条例》,重视中医药工作,中医药事业得到了持续健康发展。2010年全省各级财政用于中医药事业支出7.06亿元,比2005年增长3.76倍,省级财政支出2.67亿元,比2005年增长4.53倍,均高于同期财政医疗卫生支出增幅;全省有公立中医医院93家,实际开放床位数23280张,比2005年增长44%;有中医类别执业医师(助理)19414名,比2005年增长11.2%。但我省中医药事业在发展中还面临不少问题,中西医院之间的规模和差距逐渐拉大,中医药服务能力相对薄弱,中医药事业发展后劲不足,各地发展不平衡等等,与我省经济社会发展和人民群众健康需要还不够适应。现将有关情况报告如下:

一、主要做法与成效

(一)出台扶持政策,落实政府及相关部门责任

省政府高度重视中医药工作,不断加强组织领导、出台新时期促进中医药发展相关政策。2008年召开了全省中医药工作会议,制定了《浙江省人民政府关于进一步促进中医药事业发展意见》。2009年国务院下发《关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》以后,我省认真贯彻落实,为中医药发展营造了良好的发展环境。赵洪祝书记多次对加强中医药工作做出重要批示,省政府成立由分管副省长任组长的省中医药工作协调小组,加强对全省中医药工作的统筹指导;颁布《浙江省卫生强省建设与“十一五”卫生发展规划纲要》,将中医药人员数和床位数作为卫生强省建设的重要指标,“中医药攀登工程”列为卫生强省建设的六大工程之一。

省有关部门及各级地方政府按照职责,积极促进中医药事业健康发展。杭州、宁波两市政府重视规划布局和医疗资源配置,加大扶持力度,市本级中医院发展势头较好。部分市、县还成立了由分管领导任组长,相关部门为成员的中医药工作协调小组,明确部门职责分工,加强中医药事业的建设和发展。省发改委、省财政厅和省卫生厅将中医医院标准化建设和中医药普及项目分别列入“省重大项目建设行动计划”和“省公共服务均等化行动计划”予以重点推进;省人力社保厅不断加大中医药人才选拔、培养和引进力度,完善医保政策鼓励中医药服务,推动了中医药人才队伍建设和中医药服务的可及性。省编委办在新一轮的机构改革中进一步强化省卫生厅对中医药工作的领导和管理,明确省中医药管理局正职领导高配副厅级,增加人员编制,同时积极开展基层医疗卫生机构定性定编工作,为加强基层中医药服务体系建设创造条件。省经信委制定了《浙江省推进中药现代化工程实施意见》等政策文件,积极培育和扶持中药产业发展。省食品药品监督管理局加强中药产业监管和中药标准研究,保障全省公众的用药安全。

(二)服务体系逐步健全,服务能力不断提升

各级政府加大对中医药事业的扶持和投入,服务体系逐步健全,中医医疗机构基础设施建设进一步改善。我省部分中医医院进行了新建或改扩建,省中医院等10家省、市级单位列入国家重点中医医院建设项目,长兴县中医院等9家县级中医院列入中央投资建设项目,共投入建设资金13亿元,规划建设规模达48万平方米。“十一五”期间,省财政累计安排补助资金7200万元用于支持实施中医药攀登工程。杭州市和余杭区将分别投入8亿元、5亿元按三级标准新建市中医院丁桥分院和余杭区中医院。宁波市积极研究中医药财政投入机制创新,按照中医服务量即由市县两级财政对同级综合医院和中医医院按中医门诊人次8元、每中医住院床日15元标准进行财政补助,慈溪市将补助范围扩大到全部社区卫生服务中心,有效地激励了医疗机构开展中医药服务。截至2010年末,全省有公立中医医院93家,其中省级4家,地市级13家,县级76家,基本实现“县县有一家中医院”。全年总诊疗人次达3398万,住院61万人次,资产总额达136亿元,比2005年增长100%,建筑面积达207万平方米,增长40%;全省90%以上的乡镇卫生院和社区卫生服务中心设置了中医科和中药房,62.2%的社区卫生服务站开展了中医药服务,中医药参与率达30%以上。

进一步强化中医名院、名科特色优势,加强社区和农村中医药工作,提升中医药服务能力和可及性。目前,全省共有中医名院35家,国家临床重点专科8个,国家中医药重点专科(专病)32个,全国综合医院中医药工作示范单位7家,全国基层中医药工作先进单位30家,其中湖州、绍兴为全国农村中医药工作先进市(全国只有15个市),建设数量与力度均处在全国前列。基层医疗卫生机构中医药特色诊疗区域建设和特色专科(专病)建设不断加强,杭州、宁波、绍兴等地特色诊疗区域覆盖率达到100%。

发挥中医药在公共卫生服务中的作用,挖掘中医药服务新优势。我省率先将高血压、哮喘病等慢病的中医药防治纳入省政府与各市政府及卫生厅等相关厅局的医改责任状;各地积极开展“治未病”工作,构建中医药预防保健服务体系,提高中医预防保健服务的能力和水平,如杭州市拱墅区将每人每年25元公共卫生服务经费中的10元用于中医药项目,全省已有国家“治未病”预防保健服务试点单位4家,成立了全省中医“治未病”研究中心,加强“治未病”理论和方法研究;中医药积极参与突发公共卫生事件的救治工作,在甲流、手足口病等疫情的控制中发挥了重要作用。

(三)人才培养力度加大,科研创新能力得以增强

我省通过积极实施中医药人才素质提升项目,初步形成了由临床实用型人才、中医药专家和中青年骨干组成的中医药人才队伍。截至2010年底,全省有中医执业(助理)医师19414名,约占全省执业(助理)医师的13%。目前,全省中医药系统有国医大师1名,中国工程院院士1名,省特级专家2名。全国名老中医专家学术思想继承指导老师69名,全国优秀中医临床人才28名,省级名中医128名,培养全省中青年名中医31名,基层名中医77名,农村中医骨干661名。我省率先将乡村医生中医大专学历教育纳入补助范围,全科医师和乡村医生的中医药知识培训率达到100%,中医药继续教育覆盖率达100%以上。

中医药继承创新进程加快,全省中医药科技创新能力和水平不断提升,中医药科研能力得以加强。目前,我省有国家中医临床研究基地1个,国家中医药重点学科14个,国家中医药重点研究室5个,全国名老中医专家传承工作室13个,国家中医药三级实验室20个,中医药防治血液病、肾病、风湿免疫等居全国领先。近五年,共获国家科技进步奖3项;部级课题70多项,获各级政府科技资助2.8亿元,配套投入近3亿元。

(四)中药现代化稳步推进,中药产业得到较快发展

省政府及有关部门认真贯彻促进中药产业发展方针政策,省经信委先后出台了《浙江省推进中药现代化工程实施意见》等六个指导性文件和政策措施,为中药产业健康发展提供了政策支持。不断加大对中药现代化的资金和项目支持,“十一五”期间,省财政厅安排4000万元,总计197个项目得到资金支持。中药材生产向规模化、规范化、标准化、合作化生产方式发展,产业合作组织和制药企业订单生产基地约占全省中药材面积的近50%;建立省新药创制科技服务平台和省中药现代化产业技术创新战略联盟,医药行业拥有部级企业技术中心6个、省级企业技术中心42个。2010年全省中药工业完成主营业务收入76.7亿元,比2006年增长68.1%,实现利润总额11.1亿元,比2006年增长126.5%。省内基本形成了“浙八味”、山茱萸、厚朴等道地药材和珍稀特色药材(铁皮石斛、灵芝、栝楼等)优势产区,其中杭白菊占全国总量的近70%,铁皮石斛占80%以上,浙贝母、元胡、白术占50%以上。

在中药产业较快发展的同时,省食品药品监管局不断加强对中药质量的监管,保障公众用药安全有效。截至2010年末,全省共有中药生产企业32家,中药饮片生产企业52家,医疗机构制剂室51家,通过GAP认证的中药材种植基地4家。近五年共批准中药新药45个,仿制药23个。加强中药标准研究,提高道地药材质量,负责或参与起草“浙八味”、铁皮石斛等《中国药典》2010年版中药材标准的增修订工作,负责起草“铁皮石斛”、“珍珠粉”保健食品原料国家标准,研究“蜂胶”保健食品原料标准,积极推动中药“无硫化”工作,严格控制中药硫磺熏蒸。近2年来,我省对41个中药标准进行了完善提高,承担了4个国家基本药物中药标准的制定。为加强医院内部中药饮片质量管理,省中医药管理局专门成立了中药饮片质量控制中心,制定中药饮片质量控制计划,完善中药饮片的质量考核和评估体系。

二、主要问题与原因

(一)投入不足情况仍然存在,同级中西医医疗机构差距进一步扩大。省发展中医条例规定,“中医事业费应当达到或者高于卫生事业费的百分之十”,根据省财政厅统计,2008―2010年全省中医事业费占卫生事业费平均为9.98%,省本级已达14.95%,但从调研情况看,投入不足仍然制约中医药事业发展。一是部分市县没有很好落实省条例规定要求。全省市县中医投入和中医发展还不平衡,发达地区中医投入明显高于欠发达地区,市本级投入明显高于县级。2010年杭州市中医事业费占卫生事业费10.23%,台州市为7.47%,衢州市仅为5.13%;杭州市级14.86%,而其所属县市平均为7.29%。二是中西医投入不够均衡。中医院的固定资产总值与西医院相比差距较大,例如云和县人民医院为4307万元,而县中医院为627万元 。目前全省县级人民医院已普遍新建或扩建,很多医院占地面积已达100亩以上,而县级中医院多数占地面积仅10亩左右,并且房屋陈旧,基础设备设施落后,中西医的硬件设施差距在不断拉大。全省93家中医院中尚有16家未能达到二级乙等标准。

(二)政策措施还不够有力,特色和优势渐趋弱化。一是中医药服务收费项目少,收费价格低。和西医相比,中医药具有诊疗耗时长、劳动强度大、知识密度高、广泛使用传统制剂、手法操作多于仪器运用等特点,但目前中医药服务的价值不能得到很好体现,收费价格与现行的医疗机构补偿政策有着较大矛盾,加之财政补助不到位,2010年全省有50%的中医医院处于政策性亏损状态。二是医保相关政策对中医药的扶持力度还不够大。部分中医诊疗、中药品种及院内中药制剂、门诊煎药费等项目未能列入医保报销范畴,对在基层定点医疗机构就诊的中药饮片、院内中药制剂、针灸推拿等中医药项目报销比例高于西医的倾斜政策未完全落实,限制了中医药服务的开展。三是中医药进社区、进农村缺少有力抓手。中医中药在基层拥有深厚的社会基础,基层群众有接受中医药预防治疗保健服务的意愿,但目前基本公共卫生服务项目中医药服务过少,如中医体质辨识等项目未列入服务内容,影响了中医预防保健特色优势的发挥和中医药方法、技术在基层疾病预防与控制中的运用。

(三)中药产业发展环境受限,行业出现滑坡现象。尽管我省中药产业多年来保持了平稳较快增长,但作为医药大省,与全国先进省份相比,我省中药产业增长速度明显落后于全国平均水平,中成药产业规模在全国排名已从2004年第8位退至2010年的第18位。政府对鼓励中药产业研发创新还缺乏强有力的资金与政策支持。广东省政府每年用于扶持中药产业发展的专项资金达7000-8000万元,而我省“十一五”期间中药现代化专项投入累计只有4000万元;江苏、广东省明确规定本省开发的中药新产品及二次开发的名优中成药优先进入医保目录,并且在确定地方医保目录时对本省产品有一定倾斜,我省则缺少相关资金和政策支持。

上述问题的产生有多方面原因,从外因分析:一是部分领导干部对国家扶持促进中医药事业的紧迫性认识不足,对中西医的定位还存在误区,对中医药和西医药互相补充、协调发展,共同担负维护和增进人民健康任务这一原则认识还不够清晰,也看不到中医药在基层尤其是农村的重要作用;也有一些领导干部认识还停留在“一根针、一把草”的传统中医层面,忽视中医创新和综合服务能力提升,或者存在有了综合医院就不再需要中医院的认识误区。二是对中医药发展规律研究不够深入,体制机制还不够完善。中医药发展涉及发改、卫生、财政、经信、人力社保、药监、编委办等多个部门,但目前还没有完全形成相互配合、共同促进中医药事业发展的体制机制;有关部门对中医药行业的特殊规律缺乏深入研究,对中医药的评价体系和补偿机制参照西医药执行,未能根据卫生事业发展形势变化及中医药自身规律作相应调整,给予特殊扶持政策,造成中医药在发展趋势上明显落后于整个医疗卫生事业的发展。从内因看:主要是中医药自我发展能力较弱,特色优势未能很好体现。目前,中医药自身的继承与创新不足,特别是中医药学术、临床基础研究和特色流派发展缓慢,影响了中医药特色优势的发挥。

三、做好下一步工作的意见和建议

(一)充分认识中医药发展的紧迫性和重要性,认真落实国家与省相关法规政策。各级政府应充分认识加快中医药事业发展的重要性和紧迫性,紧紧围绕国家深化医药卫生体制改革的目标和要求,强化政府责任,坚持发挥政府扶持作用,坚持中西医并重,把中医药与西医药放在同等重要的位置。切实贯彻落实国家和我省的政策法规,真正把省政府《关于进一步促进中医药事业发展的意见》(浙政发〔2008 〕73号)落到实处,充分发挥中医药在公共卫生、重大疾病防治、农村卫生和城乡社区卫生服务中的作用。进一步加强组织领导,明确目标任务,发挥好省中医药工作协调小组作用,把中医药工作列入深化医药卫生体制改革的考核目标,对发展相对缓慢和困难较大的地区要加大督查和扶持力度。进一步加大投入力度,明晰统计口径,确保对中医药的投入增长比例不低于对卫生投入的增长比例,确保中医事业费占卫生事业费的比例达到10%以上。省有关部门要抓紧研究完善中医投入机制,推广宁波市按中医服务量进行财政补助的做法。进一步完善医保政策,建立科学的中医药服务价格形成机制。进一步健全完善中医药管理体系,加强宏观管理和行业指导,省政府要督促各地按省条例规定设立中医药管理机构和配备专门的管理人员,建议设区的市单独设立相关机构,事实证明设置专门的中医药事业管理机构有助于推进发展。

(二)大力支持中医药传承创新,发挥省级医教研机构的龙头作用。省政府要加强对我省相关高校、省级中医医疗机构及省级中医药研究机构的支持,充分发挥省级医教研单位的示范引领作用。采取更加有力措施,推动省级中医医疗机构建设成为综合服务能力强,中医特色突出,专科优势明显,管理科学规范的现代化综合性中医医院,成为全省中医医疗技术指导中心和临床教学科研基地。深化中医药高校的教学与课程改革,调整和优化学科专业设置,继续加强中医药类名牌专业、示范专业、精品课程、实验教学示范中心和示范性实训基地建设,提高中医药人才培养的质量和水平。省有关部门要积极创造条件,落实配套资金,大力促进部级中医药重点研究基地、重点学科及研究室建设。总结省政府建设“重中之重学科”的成功经验,充分支持利用和发挥我省医学院校、科研院所技术力量的优势,整合中医药科技基础条件平台,大力鼓励其进入各类科技园区建设,提高中医药科研自主创新能力、科技成果转化能力和服务临床能力,切实提高中医药产学研结合的实施效果。

(三)不断完善中医医疗服务体系,加强县级中医院建设。省政府要督促各地落实“县级及以上政府应重点举办好一所中医医院”的规定,做到“县县办好一所中医院”。各级政府在十二五规划中要明确本地中医院发展目标,各级卫生行政部门要及时研究制定县级中医类医疗机构的基本建设和基本设施配置标准和计划,大力推进县级中医医疗机构的标准化建设,使之与当地经济社会发展和群众的需求相适应。学习推广长兴县重视中医院建设、健全中医药服务网络的做法,进一步改善城乡社区卫生服务中心(乡镇卫生院)和服务站(村卫生室)的中医药基础设施条件,按要求设置中医科、中药房,配备中医药专业技术人员、基本中医药诊疗器具和必备中药,提供中医药基本医疗和公共卫生服务,把中医药技术服务贯穿到预防、治疗、康复、保健的全过程,全面提升基层中医药服务能力。

(四)努力优化中药产业发展环境,提升中药现代化水平。省政府要根据当前中药产业发展实际,研究建立促进中药产业发展的部门联动机制,加强协调,形成合力,增加省中药现代化专项资金的扶持规模。加强对农村种植中药材的指导,鼓励引导建设规模化、规范化、标准化、产业化中药材基地,提高中药材质量和产量。扶持壮大“浙八味”等道地药材和铁皮石斛等珍稀特色药材项目,挖掘传统中药优势、促进中药成果产业化。加大对我省龙头骨干中药企业和重点品种、独家品种政策支持力度,促进转型升级,在药品集中采购和省级医保目录调整中给予必要的倾斜,同时优先推荐申报列入国家医保目录,为我省中药企业提供生存发展空间,推动中药产业成为我省新的经济增长点。加大对经典、有效传统中医处方和民间验方整理、开发的支持力度,出台相关文件保护、鼓励使用院内中药制剂。

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