地方债的“继往”与“开来”

10月2日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，将对于未来地方政府举债融资进行规范，短周期内有助于降低存量债务风险，保证政府投资在2015年后的资金来源，防止经济失速风险。

经济下行压力使目前地方债务的融资模式难以维系。同时，地方债务无序扩张也增加了金融体系的风险。这使得目前时点规范地方政府举债，防止债务继续扩张，降低金融风险，维持政府投资可持续性十分重要。本次国务院对于地方政府性债务的管理可以起到如下作用：

首先，短期内降低了地方债务风险，有利于金融体系保持稳定。

对于存量债务和在建项目后续融资的处理将有效降低债务风险。对于纳入预算管理的地方政府存量债务，通过拉长期限、降低利率进行债务置换，以此降低利息负担；对于收入难以覆盖本息支付的项目，通过资产注入来提高项目盈利性，增加偿债能力；对于在建项目的后续融资，需要银行适当进行展期，而无法落实资金来源的，通过引入政府和社会资本合作模式，或通过地方政府债券发行进行续接，以上各种手段均降低了政府项目资金链断裂的压力。

由于2014年以来，央行保持货币政策宽松，城投债发债成本较前几年大为降低，通过债务置换，可以降低利率100个基点以上，进而减少项目的财务费用支出。

对于地方债务的梳理，也降低了整体金融体系风险。根据2013年的审计署报告，城投债规模和信托大致为1.7万亿元和1.3万亿元，这可能有所低估。本次国务院发文对于债务存量的界定在2013年审计署基础上存在一定弹性，允许地方政府在此甄别将政府存量债务上报国务院，经批准后分类纳入预算管理。这可能意味着更多存量债务可以得到政府担保，从而降低了“影子银行”领域风险。

其次，创新了地方债务融资模式，有助于保持政府投资在2015年稳定增长。

尽管央行在抵押贷款、房企融资等方面放宽了信贷标准，但从销售回暖到开发商新开工意愿增加不确定性较多，因此，2015年地产投资下行风险很大，这需要政府在基建领域投资发力予以对冲。

本次国务院意见中对于地方项目举债在于规范，剥离了先前融资平台中的政府融资职能，更强调地方项目的市场化融资方式。在界定项目性质和借债主体等基础上，采取不同融资方式。比如对于基建、环保等民生类项目，积极推广PPP模式，通过项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定给予财政补贴，但不承担偿债责任；对于公益类项目，通过政府发行转向债券融资，以政府基金或专项收入偿还。预计新的融资方式落实将有助2015年政府主导投资保持较快增速，从而为经济增长托底。

再次，就中期而言，对于地方债务的规范，有助于未来财税体制改革的推进。

意见基本解决了未来地方政府增量债务“借、用、还”等方面的问题。具体来看，在借债主体方面，限制在省、自治区和直辖市，将原先的地级市、县的自主筹资改为由前者代为举借；剥离了融资平台公司的政府融资职能，政府债务不再通过企事业单位举借。有助于增加债务的透明度，也易于核算债务规模变化。

在借债规模方面，实行额度管理，由国务院确定地方债务规模上限，实际规模在此基础上由地方本级人大或常委会决定。这既有利于债务的总量控制，也给地方政府跨期的项目融资留有弹性空间。

在借债用途方面，限制地方政府融资仅用于公益性资本支出和适当归还存量债务，不得用以经常性支出，这一定程度提高政府支出效率；在债务偿还方面，将地方债务纳入全口径预算管理，硬化预算约束。

作者单位为浦发银行金融市场部