全口径预算监督:难点和路径

党的十报告明确提出要加强对政府全口径预算决算的审查和监督，这对人大的预决算审查监督工作提出了更高要求。全口径究竟包括哪些项目？难点何在？人大加强全口径预决算监督又意味着什么？

在3月份召开的十二届全国人大一次会议上，财政部提交审议的《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》呈现一大“亮点”，即报告在反映公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算三大类预算的同时，首次编报了2013年全国社会保险基金预算。

“目前我国已初步形成全口径预算决算的体系框架和审查监督机制。”2013年3月4日下午，十二届全国人大一次会议举行新闻会，大会副秘书长、发言人傅莹如此表示。

这也意味着，全口径预算决算从当初的预算决算制度设计理念，正逐步发展为付诸实施的审查监督实践。

从理念到实践

党的十报告指出，“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作的组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”

对政府全口径预算决算的审查和监督的提法，令人眼前一亮。

财政部财科所副所长白景明介绍，我国政府预算属于复式预算体系，共包括四个部分：公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算。

公共预算是人们比较熟知的公共财政收支安排。其收入来源90%以上来自税收，非税收入很少，支出主要用于政府提供的公共产品和服务，包括教育、医疗卫生、住房保障、农林水事务、国防、公共安全等。

政府性基金预算收入属于非税收入，包括国有土地出让金收入、铁路建设基金、地方教育附加等，支出特点是专款专用，用于社会发展和改善民生，如教育、城市建设、文化事业发展等。2011年全国政府性基金收支规模突破4万亿元。

国有资本经营预算的收入来源，主要是按照相关规定和比例向国有企业收取的国有资本收益，主要用于国有经济和产业结构调整、改革重组、重大技术创新等。

作为社会保障预算的重要内容之一，社会保险基金预算包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。

“这四大预算有重点、有分工，相对独立又相互衔接。”白景明介绍说，比如，从政府性基金的土地出让净收益中，分别计提10%用于教育和农田水利建设；公共预算和社会保险基金预算都有社会保障的内容，但按照规定，社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，公共财政预算可补助社会保险基金。

白景明指出，实行全口径预算，就是要把所有政府性收支全部纳入预算，实行统一、完整、全面、规范的管理，即横向到边——同一级政府所有部门的收支都要纳入预算管理；纵向到底——实行一级政府一级预算，从中央到省、市、县、乡五级政府，都要把所有政府资金分别纳入到各个预算来管理。

其实，“全口径预算决算”虽是党的十报告中的新提法，却是一个渊源颇深的老概念。在2003年10月召开的党的十六届三中全会上，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就提出实行“全口径预算管理”。

“过去一段时间，全球和我国的经济增长都很迅速，我国财政在近年来也保持了较为高速的增长，这使得少数资金的浪费，或者说资金利用效率不高还有一定‘资本’的话，那么现在国际经济衰退，我国经济增速也在放缓，财政增收压力越来越大，而财政支出因为社会经济的发展愈显庞大。在这一基础上，搞好全口径预算决算管理改革，对财政收支进行更为精细化的管理，就已经迫在眉睫了。”国务院参事、中央财经大学教授刘桓说。

全口径，难在哪？

政府的所有收支都应该纳入预算，都应该提交人民代表大会进行审查监督，这是毋庸置疑的。

据了解，预算法和预算法实施条例中，曾经规定了政府公共预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和其他预算案等预算编制的4方面内容。

可是在实践中，由于体制改革的复杂性，有很多规定并未完全贯彻落实。主要表现为在国家预算的编制中，政府的公共预算编制得相对规范一些，而政府性的基金预算的编制，只是纳入了财政项目的管理，并未纳入严格意义上的预算管理中。国有资本的经营预算在2008年才开始试编，社会保险基金预算的编制在2009年才刚刚开始。

中国人民大学法学院财税法研究所执行所长、中国财税法学研究会副会长朱大旗认为，当前的全口径预决算仅仅搭了一个基本的制度框架。

“预算本身实际上应该是一个动态过程，包括编制、审批、执行、决算、调整等，在这个过程中，人大以及相应的审查机构，能否对整个预算的收支执行情况实行全程监管？”

朱大旗说，这个过程并不只是要求将收支数字简单地罗列公布，更多的还是要求在整个动态过程中，如何贯彻人民的意志，以及如何真正被立法机构审查监督的问题。在他看来，人民代表大会的预决算审查监督的专业力量目前还比较薄弱。

“从这个意义上说，恐怕还是有一些收支活动在实践当中并未按照规范化的程序去运作，而只是政府部门自己发个文件就可以自收自支。比如地方债务，这一块恐怕也未能完全纳入预算。”朱大旗说，“另外，还有各种公共机构内部的小金库，虽然中央一直说要整顿，但实际究竟怎样，恐怕还是说不清的难点问题。”

财政部财科所副所长刘尚希认为，全口径预算决算管理改革绝非仅仅针对财政数字的简单改革，而是需要在现行体制下，深入进行新的大部制改革来配合。

“这需要通过对行政体制进行改革，进一步准确定位各部门职责，重新平衡和划分部门利益，根据各部门更具操作性的职责分工，更有效地分配预算资金，并将那些原来因为部门利益交叉而无法纳入全口径预算决算管理的资金，全部纳入进来，并有效地加以管理。”刘尚希说。

朱大旗认为，所谓预算，就是要规范控制和监督政府的收支行为，更好地提供公共产品和服务，满足民众的社会利益需求。

“可是作为政府，其背后归根到底还是政府的官员或工作人员，他们在很多公共活动中还是会有一些私人的利益或个人的考量，如果整个预算编制都非常规范和完整，那种随意支出行为必然受到制约，这也就意味着公务人员的权力受到制约。所以，全面的预决算制度的推行非常之难，很多时候，还是利益问题。”

“如果政府没有转变理念，不是把人民利益摆在首位，而是更多考虑本部门本单位利益的话，全口径预决算制度的实施必然受到抵制。”朱大旗说。

人大的作为

不可否认，全口径预决算已经成为预算制度改革的一个突破口。

“由于历史原因，过去有一部分预算外收入没有纳入到预算里来。近几年，经过监督推动，预算外收入已经纳入到预算里来了。”2013年3月9日下午，在十二届全国人大一次会议举行的记者会上，全国人大常委会预算工作委员会副主任姚胜表示，下一步，人大的工作要督促政府部门进一步完善和规范“全口径预算”的编制工作。

“全口径预算决算制度的建立，标志着人大工作重点的转移。”中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文接受媒体采访时说。

刘剑文认为，中国特色社会主义法律体系已经形成，这意味着全国人大大规模立法任务基本完成，全国人大作为最高立法机关的功能得到充分体现。在他看来，提出“对政府全口径预算决算的审查和监督”，意味着下一步全国人大和地方人大的工作重点，将是“充分发挥权力机关的功能，通过全口径预决算审查监督，进一步加强对政府依法行政的监督”。

刘剑文建议，由于我国的财税法制还比较滞后，一方面，要加快财税立法的步伐，另一方面，为保障全口径预算决算监督的顺利开展，全国人大常委会预算工委和地方各级人大常委会亟待加强力量，扩充专业人才。

“曾有专家说，如果给全国人大常委会预算工委增加200个编制，每年就能至少为国家节省500亿元的开支，这是值得的。唯有如此，才能将全口径预算决算的审查和监督工作真正落到实处。”刘剑文说。

在2011年的广东省“两会”上，广东省政协委员、华南师范大学政治学教授吴翰提交提案，建议该省人大常委会增设预算工作委员会，以加强预算审查监督。据了解，广东省人大常委会已于2012年1月正式设立预算工作委员会。

“预算法的修改正在进行中，这将为人大行使预决算监督审查和监督职权提供更有力的法律武器。”厦门大学法学院教授、博士生导师刘连泰建议，与十报告的表述相对应，这部法律应当改为预决算法，以涵盖人大对预决算监督和审查的全过程。

“要实现全口径预算决算管理，新的管理模式需要横向全口径（到边），纵向全过程（到底），这样才能没有遗漏，即财政部门在行政层面对所有政府收支进行全口径管理，各级人民代表大会在立法层面对同级政府所有收支进行全口径控制和监督，尤其要加大对于地方政府在预算外一些收费的规范。”刘桓说。

刘桓指出，需要进一步加强人大常委会的职能，提高立法机关行使预算权的能力，加强对立项的管理，勇于行使否决权。审计部门凭借其专业性强的特点，应该关注财政预算不够细化、个别部门挤占挪用预算资金、工程项目违规招投标等老大难问题，以及政府预算未能覆盖全部收支、政府采购缺乏有效监督制约、惠民政策目标完成率低等新问题。

“钱花得正确不正确、值得不值得、效果好不好，是全口径预算决算管理所要解决的重要问题。”刘桓说，从国际上看，对于一些大型工程项目，初期立项和建造的负责人需要对其实行终身负责制，这点我国在全口径预算决算管理改革时应予借鉴。

白景明同样认为，建立对政府管理资金的绩效考评体系，并实行严格的问责制度，应当列为全口径预算审查监督的重要内容。

“不仅政府的全部收支要纳入人大监管视野，更要置于公众监督之下。”白景明强调，社会公众监督是整个监督体系中非常重要的一环。

“应当进一步加大对全口径预决算的宣传解释，让公众详细了解公共预算的资金是怎样分配使用的，政府性基金用在什么地方、建设了哪些项目，国有资产收益如何等情况。”白景明说，只有做好这项工作，才会使公众了解制度现状、寻找合理的监督点，最终做到所有预决算都公开透明，让政府资金的使用更加合理、合法、有效。