《食品安全法》草案出台始末

《食品安全法》相对于过去的《食品卫生法》是一个巨大的飞跃。《食品安全法》草案(下称草案)在讨论时，是依据《食品卫生法》制定《食品安全法》，还是另立《食品安全法》，曾有过不少争议，核心变化是，要确保食品生产经营者成为第一责任人。

从2007年10月31日国务院总理主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国食品安全法(草案)》起，草案的讨论和修改都经历了很多的变化，直到2008年8月29日十一届全国人大常委会第四次会议在京闭会，草案的整体内容才大致确定，在2008年10月继续征求意见后，《食品安全法》就将呼之欲出了。

另立《食品安全法》

在《食品安全法》出台以前，食品方面的基本法就只有《食品卫生法》，在食品安全日渐成为公众的焦点时，《食品安全法》已经呼之欲出了。而在考虑《食品安全法》立法之初，最大的争议就在于是依据《食品卫生法》制定《食品安全法》，还是另立《食品安全法》。

最终，另立《食品安全法》的观点占据了上风，其原因在于，《食品卫生法》已经无法适应食品安全管理的需要。浙江省食品药品监督管理局政策法规处处长董耿曾经举了一个生动的例子:“比如说牛肉里面注水，水是不干净的，《食品卫生法》可以管得到。而如果水是干净的，《食品卫生法》就管不了。而且对假冒伪劣产品，《食品卫生法》也管不了。”

据参与草案起草的专家透露，《食品安全法》立法基于三个原则，首先就是要解决责任不清的问题，提出的对策是明确生产经营者为第一责任人。

既参加过现行《食品卫生法》的起草工作、又参与了草案起草工作的上海市食品生产监督所顾问方有宗教授认为，长期以来，我们习惯于让政府监管部门替我们把食品安全的关，希望监管部门能时时监督食品生产经营者的生产经营行为，能严厉打击生产经营不安全食品的违法行为，而把食品生产经营者置于被动地位。

方有宗表示，我们都忽视了食品生产经营者，这个保证食品安全的第一责任人的责任。或者说，混淆了政府和食品生产经营者在保证食品安全上各自所应承担的责任。

据了解,为确保食品生产经营者成为第一责任人，草案确立了一系列法律制度，如食品生产经营许可制度、食品标签制度、进货查验记录制度、索证索票制度、不安全食品召回制度等，以此引导生产经营者在食品生产经营活动中重质量、重服务、重信誉、重自律。

《食品安全法》的另一基点，是建立专业的风险分析和评估的框架体系。草案的起草者们认为，风险评估过程应该由科学家独立完成，不受任何因素影响。科学评估的结果，应该是放之四海而皆准。风险评估的作用，就是为制定管理决策提供科学依据。没有前面的风险评估工作，政策的制定就是“拍脑袋”决策。

中国疾病预防控制中心营养与食品安全所研究员、中国工程院院士陈君石介绍说，所谓的风险评估，就是评估某种食品的食源性危害，了解其对消费者健康发生危害的可能性，它是一个纯科学家的行为。

新的草案已经明确提出，建立食品安全风险检测和评估制度，把食品安全风险评估结果作为制定食品安全标准、确定食源性疾病控制对策的重要依据。

陈君石认为，我国应该有独立的、政府认定的、有权威的风险评估机构，其身份应该是一个部级的，而不是部门级的。

《食品安全法》的第三个原则，就是要明确安全标准，这也是最复杂，最重要的立法目标。

食品安全标准主要有以下三大类:1.食源性健康危害物质的限量标准;2.食品生产卫生规范;3.食品中各种致病物质及其他相关成分的检验方法标准。

中国疾病预防控制中心研究员张志强认为，“标准的制定，不能‘各吹各的号，各唱各的调’，必须遵循一些最基本的原则。”在这一项上，各大部门的标准之争异常激烈。

《食品安全法》进程

2007年10月31日，国务院总理主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国食品安全法(草案)》。

2007年12月27日，十届全国人大常委会第三十一次会议分组审议草案。这是草案第一次进入正式审议日程。

在草案的审议之初，焦点就落在了监管体制上，如何解决部门职能交叉、责任不清，避免多头管理成为了研究草案最重要的话题。

在草案内容方面，确立了五点核心，分别是确立食品安全风险评估制度、建立统一的食品安全标准制度、强化第一责任人的责任、对食品安全实行分段监管、建立信息统一公布制度。

2008年4月20日，全国人大常委会办公厅向社会公布草案全文，广泛征求各方面意见和建议，以更好地修改、完善这部法律草案。这是新一届全国人大常委会向社会全文公布、广泛征求意见的第一部法律草案。

在发出征集意见后，社会各界共提出了超过一万条建议，包括中国保健协会在内的各种组织和各种保健品企业都投入了极大的热情。各大门户网站都推出了草案征求意见专题，力求让更多的人士来参与调查和给出建议。

2008年8月25日，十一届全国人大常委会第四次会议上，草案接受第二次审议。这一次，草案中与电子监管码有关的规定已全部被删除。国家质检总局推行的电子监管码正式出局。

2008年8月29日，十一届全国人大常委会第四次会议在京闭会，草案新一轮审议结束。据了解，目前草案仍在征集意见中，最终的《食品安全法》出台还需要一段时日。