关于农村社会保障问题的思考

摘要：社会保障制度建设是当代社会健康有序发展的重要保证，要构建和谐社会，建立健全社会保障制度是根本。目前我国的社会保障体系还很不完善，特别是农村地区，与城市相比更加落后。农村社会保障面窄，覆盖率低，有些保障项目甚至是空白，这种状况进一步拉大了我国的城乡差距。因此，正视农村社会保障现状和问题，加快农村社会保障建设步伐，对于我国和谐社会建设具有重要意义。

关键字：农村；社会保障；问题；思考

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

一、农村社会保障存在的主要问题

1、政府对农村社会保障的工作力度不够

现阶段我国实行的是以城乡分割为主要特征的二元社会保障制度，并未建立起覆盖全国的城乡一体化的社会保障制度，城乡社会保障双轨运行。长期以来，我国社会保障事业一直把重点放在城市，城镇企事业单位中的就业人员享受着相对较为完善、水平较高的社会保障服务；而将农村放在次要位置，甚至有相当部分社会保障内容将整个农村人口排斥在外，从而导致我国农村社会保障事业发展严重落后于城镇。从农村基层政府来看，由于基层政府组织承担发展和管理双重任务，上级考核的主要标准又主要集中在GDP等经济发展指标上，因此造成基层政府的主要精力投向发展经济而忽略农村社会保障建设，致使农村居民享有的社会保障水平明显偏低。目前除新型农村合作医疗保障以外，各级政府对农民的保障对象大多仅限于五保户、低保户、重点优抚人员及家庭。

2、保障面窄，保障水平低

现已建立的农村社会保障制度虽然对农村居民生活起到了一定保障作用，但目前开展的几种保障方式存在着保障面窄、保障水平低的问题，相当部分农村居民得不到救助和保障。如根据国务院的决定，从1991年开始实施的农村社会化养老保险制度，2003年底，全国8亿农村人口只有5428万人参加了农村社会养老保险，198万农民领取养老金。这种保险在推广过程中暴露出一系列问题，首先是保富不保贫。目前推行的礼会养老保险计划实质上是一种储蓄养老式的保障计划，大多数人、特别是老年人交不起费，也很难从中受益。这些已参保的农民中，乡镇企业职工占了很大比例，此外，主要是乡、村两级的干部。其次是覆盖面小，90%以上的农村老年人口没有被包括在内。三是保障水平低，在大多数地方现行的农村社会养老保险中，农民的投保档次一般都很低，领取的养老金数额较小，单靠养老金难以维持正常生活。在青州市1654名按月领取养老金的人员中，最高每月领取600元，最低10元。若再考虑管理费增加、银行利率下调和通货膨胀等因素，农民领到的养老金会更少。

新型农村合作医疗虽然覆盖面较大，但保障能力有限，现有的农村合作医疗实际上是“保小病”为主，这种定位形成了一个尴尬境地：农村合作医疗的宣传强调减少目前农村“因病致贫、因病返贫”的现象，但实际上新型合作医疗因报销率低，对这种现象的减少却没有起到多少作用。能够享受大病救助的家庭很少，并且救助也有限。由于农民收入低，医疗保障能力有限，因此造成很多农民因病致贫、因病返贫，现在这一比率已占全部贫困农民的33.4%。

3、资金筹措困难

农村社会保障要达到一定水平和规模，切实发挥保障作用，需要保障资金的大幅度提高。目前农村社会保障资金投入明显不足，当前农村社会保障所投入的资金主要来自三个渠道，即农民个人、地方财政和中央财政，但各方面投入均不足。从农民个人来看，目前农民收入总体水平不高，2012年全国农村居民人均纯收入中位数7019元人民币，这一收入水平根本不可能负担较高水平的保障费用，单靠农民自身，保障能力确实不足。从政府财政投入看，各级财政对农村社会保障支持力度不够。自分税制以来，近些年多数县乡财政紧张，有的地方财政只是吃饭财政，有限的财力更多要用于经济发展，在农村保障投入上能省则省。从中央财政来看，我国政府财政支出用作社会保障的比例与其它支出相比是较低的。目前，中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例，加拿大为39%，日本为37%，澳大利亚为35%，我国只有10%左右。其实这10%的投入也是绝大部分给了城镇职工，中央财政对农村的社会保障投入只对部分项目、部分地区有所支持。从目前农村开展的几种保障看，政府财政支持与城市保障相比力度小，有的没有投入，如农村养老保险；有的有小部分投入，如新型农村合作医疗，从青州市2011年新型农村合作医疗的资金筹集看，当年共筹集资金17907万元，其中农民个人支付3497万元，各级政府补贴14410万元。这些主要渠道筹资乏力，其他募集资金渠道拓展不够，没有充分发挥社会各界对农村社会保障事业建设的积极性。

4、农村居民自我保障意识薄弱

千百年来，我国农民一直沿袭着“土地和家庭保障”模式，农民的生、老、病、死完全依赖于自身及家庭。随着市场经济的发展和农村社会的发展，农民的生活风险也在不断提高，土地保障并不能承担农民抵御生活风险的全部重担，土地提供生活保障的可靠性在持续下降。同时，依靠子女提供养老保障的传统做法，在计划生育政策实行以来子女数量较少的条件下，这种保障已不现实。因此，在农村地区建立社会保障制度已是当务之急。但农村居民的保障观念当前并未发生根本转变，几千年来形成的“养儿防老”的观念根深蒂固，对新型的各种社会保障认识不够，参保意识差，有的甚至认为动员参保是乱收费，结果是无经济能力的无法参保，有经济能力的不积极参保，造成参保人员少，缩小了保障面。很多地方政府在新型合作医疗推广之初遇到很大阻力，每年人均10元保费基本上每家都能负担，但很多人不愿加入，需要基层干部多次动员。新型农村合作医疗试点推广十年来，农民的医疗保险意识提高很快，参保率不断上升。但仅有这一保障远远不够，其他农村社会保障的开展也有赖农村群众转变原有观念，提高对社会保障重要性的思想认识，在自己有能力的前提下，为自己现在和将来提供更多的生活保障。

二、提高农村社会保障水平的几点思考

为占全国人口绝大多数的农村居民建立起社会保障制度是一项系统的社会工程，涉及面广，需多方共同努力。

1、进一步加大农村社会保障力度

社会保障事业建设是政府的重要职能，建立健全同经济发展水平相适应的农村社会保障体系，事关人民群众的切身利益，事关和谐稳定的大局，应当得到各级政府和全社会的高度重视。目前我国农村社会保障存在诸多问题需要解决，要使广大农村居民享受到应有的社会保障，缩小城乡社会的巨大差距，要求政府进一步加大对农村社会保障的力度。

首先政府要提高对农村保障的重视程度，把农村保障建设作为政府的重要工作，作为考核各级政府工作的重要指标，使各级政府真正把农村社会保障建设作为自己的应尽职责。

其次加大各级财政对农村社会保障的支持力度。政府提高重视程度的很重要的体现就是增加农村社会保障方面的投入。政府在财政资金投向上应着重体现政府应有职能，并且新增资金应注重解决对农村社会保障的欠账问题，加大对农保的投入。

另外加强对农村社会保障重要性的宣传倡导，提高农民群众和社会各界对农村社会保障的认识，动员农民群众自己加大对自身保障的力度，动员社会各方力量为此做出力所能及的贡献。

2、完善农村社会保障体系建设

农村社会保障体系建设现在虽已初具规模，但多种保障存在问题，保障力度也不适应现代社会发展的要求，需进一步发展和完善。

新型农村合作医疗保险从试点到现在基本普及已有十个年头的时间，推广普及速度很快，很多农村家庭因此受益，但保障力度有限使这一保障形式的初衷并没有得到真正体现，以减少农村“因病致贫、因病返贫”为宗旨的新型农村合作医疗制度需要有进一步的配套措施。如合理确定合作医疗费用的补偿即报销比例，既要考虑让群众普遍受益，又要考虑对大病、重病患者的重点补偿；或增加大病合作医疗保险的范围，因大病患病率低，这种合作医疗更能体现互助救济的特点。

当前要坚持家庭养老保障与社会养老保险相结合的制度，多方努力提高农民加入农村养老保险的比例，逐步提高农村社会化养老的程度。要正确规定养老保险资金的筹集和缴纳方式。在我国现阶段，农村社会养老保险资金的筹集应改变过去那种“个人缴费为主，集体补助为辅、政府给予政策扶持”的自我储备方式，实行“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予适当补助”的新的农村养老保险制度。如东营市出台规定：参加养老保险的农民从2006年10月起都可以得到政府财政补贴，每个人交500块钱，财政给补贴200元，交1000块钱，按最高标准，财政补贴300元。这样农民将来领取养老金数额大幅提高，提高了农民参保积极性。同时养老保险的管理要制度化、法治化，建立、健全农村养老保险的管理部门和管理制度，为农村社会养老保障建设提供制度保证。

农村最低生活保障制度虽然对农村特困家庭，起到一定保障作用。但实施过程中没有做到应保尽保，相当部分贫困家庭得不到救济和补助；同时标准偏低，被救助对象生活仍较困难。因此要确定合理的保障标准，既实事求是、合情合理，又能够有效的解决贫困农民生活中的困难。这就要求在建立这项制度时必须充分考虑各地最低生活需求、经济发展水平、政府财政的承受能力，以及保障对象的数量范围。

其次，应严格审定保障对象，农村最低生活保障制度原则上以全体农村居民为对象，凡生活水平低于最低生活标准的农村居民都应得到保障。

大量失地农民得不到合理的安排，会影响社会的稳定，目前失地农民的社会保障问题是当前急需解决的一个重要问题。随着我国城镇化水平的提高还会有更多的失地农民出现，要切实改变失地农民“种地无田、工作无岗、社保无份”的弱势状况，既要对失地农民合理补偿，减少农民损失；又要加强劳动技能培训，提高失地农民生存技能。同时还有重要的一个方面就是要给予失地农民以一定的社会保障，政府投入相应比例，农民用土地出让金的一部分加入养老、医疗等社会保险。用土地换取长远的生活保障，应该具备切实可行的基础。

3、多渠道筹措资金

资金筹措是建立农村社会保障制度的关键。要建立适应市场经济发展需要、多渠道筹集社会保障基金的机制，为农村社会保障制度建设提供保证。农村保障资金主要来源于国家和地方财政以及参保人本人三方，但国家要明确三方的合理投资比例，政府要增加对农村社会保障资金的投入。目前，中央财政用于社会保障支出占中央财政总支出10%的比例太低，而这10%的投入绝大部分又投向了城市。因此，要广开融资渠道，首先就要增加中央财政对农村社会保障的投入，特别在现行税制下，中央财政每年有50000多亿（2012年，中央财政收入55920亿元）的财政收入，完全有能力提高对农村社会保障体系的支持力度。同时地方财政也要增加相应的投入，地方政府应把农村社保资金列入财政预算，加大对农村社会保障的支持。作为农村社会保障建设的受益人，农村居民应为自身保障交纳一定比例的资金。

除以上三条传统渠道外，相关部门还应多渠道筹集资金，鼓励和引导企业、社会组织和个人为农村社会保障建设提供捐赠和资助。实践证明，社会捐赠是募集保障资金的很好方式，对于缓解目前农村社会保障资金紧张的状况，提高社会保障水平，实现各阶层互助互济，促进社会和谐具有重要意义。