论民主治理

摘 要:近年来,民主治理理论逐渐兴起并成为政治学领域中民主化研究的热点问题。民主治理是政府或非政府组织在公共事务的管理中,通过吸收公民或其组成人员参与公共决策及其实施过程,达到对公共事务的有效治理。从总体上看,民主治理相对于非民主治理更能促进效率的提高,维持稳定的社会秩序。但民主治理在实践中还要遵循一定的机制和规则,如选举、参与、协商等。

关键词:民主治理;效率与秩序;机制与规则

中图分类号:D034 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)05-0060-05

近年来,民主治理理论逐渐兴起并成为政治学领域中民主化研究的热点问题。但目前我国学界对这一理论的关注较少,同时,一些既有研究也亟待深化。因此,本文将对其进行理论的梳理与进一步阐述。

一、民主治理的理论背景及其涵义

“民主治理”一词的确切提出时间和提出者已无法查证,但其在近年来才开始出现并得到较多使用却是事实。这一理论的提出至少与下列两个因素有关:

第一,西方新公共管理运动的兴起及治理理念的产生。“二战”以后,西方资本主义国家面对战争的创伤,纷纷效仿美国罗斯福新政期间所实施过的凯恩斯主义,对社会经济生活实行全面干预,这一措施暂时缓和了资本主义的基本矛盾,在一定程度上延缓了资本主义经济危机的发展。正因为如此,在20世纪六七十年代以前,凯恩斯主义在西方经济学界长期占据统治地位。但是,进入70年代之后,国家对社会经济的干预却使主要资本主义国家开始陷入了以高失业、高通胀和低增长为特征的“滞胀”局面。对经济停滞和通货膨胀并存的现实,凯恩斯主义理论难以进行解释并提出相应政策,因而受到怀疑和抨击,在实践上也处于两难境地。而70年代西方发生的石油危机,加速了各国经济的衰退。其直接表现就是公共财政收入锐减,高福利开支难以维持,最终西方国家普遍出现了空前的财政危机、管理危机和信任危机。[1]46与此同时,国家在对社会经济进行全面干预中,政府的职能得到不断扩张,规模不断扩大,各国的政府机构普遍臃肿与效率低下,政策失效乃至“政府失灵”,社会经济、政治问题和矛盾更加突出。为此,西方国家在实践中很快兴起了被称为“新公共管理”的政府管理模式。它起源于英国,并很快扩展到其他西方国家和发展中国家。[2]

新公共管理是关于如何管理公共部门的最新的范式变革的理论。[3]具体说来,“新公共管理的目标在于取代传统模式,因此,它不像‘以前的’公共管理那样,只是在公共行政内部实行技术性的专业化。新公共管理不只是对公共部门进行改革,它表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。”[4]而政府与社会关系的转变的思路,在新公共管理的实践层面推动了治理理念的产生。

治理理念产生于上世纪90年代。西方各国在重新思考国家、社会与市场三者的边界和关系时,在寻求政府、社会和市场的平衡过程中,发现全球化、民主化以及分权化的社会发展趋势极大地改变了公共管理的生态环境,社会关系日益复杂多变,相互依存的程度不断加深,政府仅凭自身的权威和权力机制就可以总揽社会公共事务,形成政府一家独大的格局已不可能,而合作共治的治理理念应时而生。[5]

“治理”(governance)主要指统治者或管理者通过公共权力的配置和运作,管理公共事务,以支配、影响和控制社会。[6]它是一种多元的、民主的、合作的、非意识形态化的行政模式,它抛弃了传统行政的垄断与强制性质,强调政府、企业和公民社会的共同作用,在相互依存的环境中分享公共权力,共同管理公共事务。对政府部门而言,治理就是从统治到掌舵的变化;对非政府部门而言,治理就是从被动排斥到主动参与的变化。这是一种以公共利益为目标的社会合作过程――国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用。所以,从这一意义上讲,治理实质上是一种合作管理。[7]治理是“政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”[8]。这种合作性治理,首先要求政府管理者观念上要“由单方(政府管理与社会分离)向互动主义观念(政府对社会进行管理)的转变”[9]。其次是在实践中政府要把权力向社会分散,把许多能由社会解决的问题交由社会解决。因此,不论是在观念上还是实践中,治理本身就天然地与民主结合在一起。

第二,民主化进程中参与式民主的复归。众所周知,民主起源于2000多年前的希腊城邦。那时的民主制是城邦内公民大会直接共同讨论城邦内的重大问题。其特征主要表现为公民的直接参与管理,如亚里士多德所说:“政事裁决于大多数人的意志,大多数人的意志就是正义。”[10]那时能够实行直接民主制,是与当时的城邦范围狭小、人口少、公共事务简单相适应的。“然而,现代社会的规模、复杂性和极大差异性,使得直接民主绝对不宜作为政治管理和控制的一般模式。”[11]由此,作为直接民主的替代形式,代议制民主登上历史舞台,并成为近代以来的民主主流理论和主导实践模式。

但是,在民主化进程中,越来越多的人发现,代议制民主下由于参与政治的只是少数精英,而大多数公民个人的积极性、创造性和参与能力容易被这些精英人物所掩盖或扼杀,而且代议制民主也存在着不平等,是精英的民主,从而参与式民主在20世纪上半期重新兴起。柯尔认为:“真正的民主政治不应当在单独的、无所不能的议会中去寻找,而应当在各种有调节的职能的代表团体这种制度中去寻求。”[12]阿伦特认为,传统代议制不允许公民的实际参与,是一种缺乏委托的形式,使人处于孤立之中并使人丧失行动的能力。[13]因此,阿伦特主张用参与式民主来取代代议制民主。而佩特曼则认为,真正的民主应当是所有公民的直接的、充分参与公共事务决策的民主,从政策议程的设定到政策的执行,都应当有公民的参与。只有在大众普遍参与的氛围中,才有可能实践民主所欲实现的基本价值如负责、妥协、个体的自由发展、人类的平等等。[14]20世纪80年代之后,随着新公共运动的兴起,同时由于“第三波”民主化浪潮的推进,参与式民主在西方国家和一些发展中国家都得到了积极实践与回应。

参与式民主强调公民直接参与公共事务的管理过程,改变了过去政府自上而下的单向管制模式而体现出自下而上的草根民主的崛起。但参与式民主并不是古典民主的简单复归,它不是民粹主义式的一切公共事务由公民做主,而是突出了公民在政府公共管理中的参与作用。

由上述对民主治理的理论渊源的分析,我们可以给其下这样一个定义:民主治理是政府或非政府组织在公共事务的管理中,通过吸收公民或其组成人员参与公共决策及其实施过程,以最大限度地增进公共利益。这里需要明确的有两点:一是民主治理的主体并不限于政府,其他非政府组织也可在其内部实施民主治理,并且公民或者非政府组织的成员作为参与治理的一方也是重要的治理主体,只是政府组织是民主治理的最重要主体,其承担着广泛而复杂的公共事务管理,并决定着采用何种治理模式;二是民主治理的客体是政府或非政府组织管理范围内的公共事务,具有公共性特点;三是民主治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。[15]5

二、民主治理的基本目标:效率与秩序

民主是与非民主(如专制、独裁)相对的。非民主作为一种管理国家的形式,历史悠久,影响很大。“直到20世纪以前,世界上大多数地方都声称,非民主制度无论在理论或实践上都更优越。”[16]52

但20世纪以来的几波民主化浪潮猛烈地冲击了非民主统治,即使想搞非民主统治的国家至少表面上也不得不宣称拥护民主。而民主之所以被广泛接受和相信,按照达尔的说法,在于其有十大长处:1.避免暴政;2.基本的权利;3.普遍的自由;4.自主的决定;5.道德的自主;6.人性的培养;7.保护基本的个人利益;8.政治平等;9.追求和平;10.繁荣。[16]52-53但从治理角度来讲,它“所求的终归是创造条件以保证社会秩序和集体行动”[17],即治理要达到两个目标:一是提高行政效率;二是维持稳定的社会秩序。而一般认为非民主治理更能使政令畅通,行政效率提高;非民主方式可以将社会秩序控制在稳定的范围内。相反,实行民主“会使公民走上街头,举行集会,从而可能引发政局的不稳定;民主使一些在非民主条件下很简单的事务变得相对复杂和烦琐,从而增加政治和行政的成本;民主往往需要反反复复的协商和讨论,常常会使一些本来应当及时做出的决定,变得悬而未决,从而降低行政效率”[18]。

从表面上看,民主的确会引起上述一些消极现象。因为民主的过程就是有关利益各方讨价还价、多次反复协商的过程;民主也就是允许公民自由表达自己意愿的制度和实践。因此,在决策阶段,程序的严肃性、不同主张的协商性要优于对速度和时间的考虑。正是由于利益各方需要提出己方利益,或者对共同利益表达意见,经过平衡、妥协,到最后达成一致,甚至有时还无法达成一致而使问题得不到解决。这种民主过程的确会比由少数人特别是单个人迅速作出决定要耗费更多的时间和精力,使看似简单的问题因为多次的协商而变得复杂化,甚至最后还不能解决而毫无效率。但从全局和长远来看,民主治理仍然要比非民主治理更能提高行政效率。一,民主治理意味着国家对社会的分权或说让权,意味着更加尊重个体,有利于调动积极性、主动性和创造性,从而有利于提高行政效率。二,“为民众制定的政策一般认为劣于与民众共同制定的政策”[19]。民主决策虽然损时耗力,但由于有严格的程序制约,决策方案具有选择性与竞争性,避免了个人决策的冲动,有利于促进决策的科学化,从而为执行的正确性奠定了良好基础。三,达成一致的民主决策由于综合了各方的意见,是各方妥协的结果,为各方力量所承认,一方面提高了决策的合法性,另一方面又减少了执行的困难和阻力,易于执行,增强了执行的效率。四,“决策决定着行政的效率”[20]。民主的决策一般更具有稳定性,不随意变更,延续性强,因而一次繁琐的决策程序简化了多次的决策,总体上看节约了时间成本,提高了效率。而非民主方式虽然在决策时能够快速决断,但由于决策主体仅为少数人甚至是个别人,一方面受制于个人知识与能力的欠缺,另一方面由于占有信息量的不足与不完整,难以做到决策的科学化,从而给执行带来不利影响,甚至造成严重后果;而且这种决策由于其封闭性,不是多种利益主体的意愿表达,不是各种力量协调均衡的结果,难以具有合法性,从而难以执行,或者影响执行效果。因此,效率总体来看是低下的。退一步说,即使在非民主治理中某项决策得到了制定并强行推行,但因不经公众的同意,不是公众的真实意愿,就不会得到公众的真心拥护并积极认真地去执行,这种决策在执行中就势必走样、变形,效果不佳。而且执行决策中公众若没有决策主体的态度与责任感,只是被动地执行,就容易浪费资源,需要增加更多的人力、物力与财力成本,这也会降低效能。

就政治秩序而言,非民主治理方式往往将公众的生产、生活等都限制在既定的范围之内,将公众的各项活动都纳入规定的管理之中,甚至是法西斯方式、极权主义的控制,或者是全能主义治理。这样的非民主治理在一定程度上的确可以获得既定的政治秩序,但这种秩序不是建立在公众自由的基础之上,而是建立在高压之下,由于缺乏坚实基础,稳固性不高。因此,在非民主治理中,政治冲突公开发生的频率可能较低,但一旦发生,往往不能用和平方式加以解决,稳定的政治秩序难以持久。从人类历史上看,实行严酷统治的法西斯政权自“一战”后崛起,即在“二战”中失败,也仅存在30年左右的时间。而民主治理一般都建立了民主沟通与协调机制,上下之间信息保持畅通,对有关国家与社会的各项决策通过公众参与吸收各方意见或建议,通过妥协达成一致,一般就不会再出现反对、抗议而引发的政治秩序动荡。民主治理中虽然也经常出现一些走上街头的示威、游行、集会,甚至会演变成政治冲突,但在民主政治中,政治冲突往往可以通过确定的程序来处理。和平的、公开的和确定的程序,使政治冲突有可能不发展到很激烈,不至影响整个社会的政治秩序。[21]而且在民主治理的社会中,这种和平的、公开的和确定的程序,使人们即使面对分歧甚至冲突,也相信能够得到合理解决。正如道格拉斯所说:“在民主环境中,人们不是通过必然性而是通过信任感而互相结合成为一种有秩序的状态。”[22]一些“民主”国家之所以仍然会出现危及政局稳定的局面,并不是民主导致的恶果,而只能说明民主不够成熟,需要进一步加强与完善。

因此,民主治理更能达致管理国家与社会所追求的效率与秩序,在总体上要优于非民主治理。在现代,民主治理为越来越多的国家与人民所接受并实践,也显示了其普世性价值。

三、民主治理的机制与规则

民主治理不但要在理论上证明其优于非民主治理,而且在实践上还要有一套特定的机制与规则,才能切实发挥其实际效能。

(一)民主治理的机制。民主治理的主体相对较为广泛,包含有政府组织与非政府组织。无论是政府组织还是非政府组织,他们都代表着一定的阶级、阶层的利益,因而也具有特定的权力。民主治理要求这些主体在制定某项决策、作出或实施某种计划时,要充分考虑各自所代表的阶级、阶层的利益。要做到此,就要使政府或非政府组织的领导者由选举产生。一般来说,选举是与民主政治相联系的,只有选举才能使“谁授权对谁负责”的问题落实为对其所代表的阶级、阶层人民负责,民主治理也才有基础可言。因此,民主治理的首要而基本的机制是选举机制。

其次是建立起公共参与的机制。公共参与一般是指公民参与公共政策的制定过程。但本文认为,从民主治理角度来界定公共参与时,它的外延要远远大得多,既包括了公民参与公共政策的制定过程,还应该包括公民参与公共政策的执行以及对公共政策的制定与执行过程的监督。民主治理之所以要建立公共参与的制度,是因为参与是民主的集中体现。没有公民的参与,公民的主体地位就得不到体现,在国家治理中就仍然是少数人或个人在决定着大多数,仍然是非民主治理。

第三是要建立一种协商机制。民主既需要法律制度来保障,同时也可以在协商中形成,而且协商本身也可以建立一种制度,因此有所谓“协商民主”。协商可以是政党间的协商,形成党派协商;也可以是政府与利益集团间的协商,形成社群合作主义型的协商;还可以是政府直接与公民(代表)进行协商,形成政府―公民(代表)协商。不管是何种协商形式,都应该在协商的事项、协商的时间、协商的程序,以及如何调解协商争议、如何确认协商结果等方面作出相应的详细规定。

(二)民主治理的规则。与民主治理机制相联系,民主治理还应该具有一种对应的规则。这种规则就是平等。在一国的政治与法律体系中,平等不仅是公民个体之间,同时也是各团体、党派之间政治或组织、法律地位的平等。

第一,平等是有效选举的保证。选举首先在于确认选举主体的选举权。在不同的国家、不同的时期,选举主体的选举权是不同的,存在着有与无、多与少的差别。就是民主制度发展得最好的西方民主国家,也是直到20世纪初期才确认了普遍的、平等的选举权。平等的选举权的外在表现是有选举行为能力者不分性别、民族、种族、肤色、财产、教育、地区等,都可以参加国家或地区政府领导人选举,并且投票规则上实行严格的一人一票制。只有这样,选举才是合法而有效的。

第二,平等是参与的动力。达尔认为,最初的民主参与的动力是由平等的逻辑发展出来的。[16]11正是在一个团体或一个社区内,一部分重要的人追求平等从而形成了民主参与的动力。这种平等的意识及要求的实现,势必会影响和带动另一部分即使不那么重要的人,他们对平等也会有一种天然的渴望。于是,在多次的反复的平等实现中,民主参与的范围、广度和深度也逐渐得以扩大和深化,而一个团体或一个社区的这种平等的实现,则又会对其他的团体或社区产生影响和带动效应,使得越来越多的团体或社区实现了平等。在追求平等的过程中,对团体或社区事务的参与便成了平等的标志,只有每个公民都能以平等的一员参与团体或社区的事务,才可以说其平等身份得到了承认。

在现代社会,虽然身份的平等在许多国家里都已得到了法律的确认,但仍存在着一些事实上不平等的现象,处于弱势地位的公民仍然为追求事实上的平等而进行着斗争。

第三,平等是协商的前提和基础。民主治理中的协商包括政治协商与社会协商。它的重要特征之一是协商主体的身份地位平等。“政治共同体中,协商过程中的参与者都是平等的、自由的、理性的,不存在特殊成员的利益具有超越其他任何公民利益的优先性,参与者行为不受先定权威的规范或眼球的限制,而只根据协商的前提和结果行动,提出建议,或者批评、辩论必须具有充分的理由,协商不接受强力。”[23]公民个体或团体组织的身份地位只有是平等的,所提出的建议或者批评、辩论才能起到实际的作用。否则,即使是合理的建议也难以提出或被采纳,更不用说批评或辩论。没有平等,就不会有协商也不需要协商,有的只是独断专行。

可见,民主治理的机制与规则是有着内在联系的。机制决定了规则,而规则体现了机制。机制与规则相适应,也是民主治理实践所要遵循的原则。如此,才能保证民主治理的健康运行。

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