美国的煤矿安全启示

国家安全生产监督管理局党组成员、纪检组长赵岸青率代表团于2004年6月对美国进行了考察访问。

代表团在华盛顿与美国劳工部矿山安全健康局(MSHA)第一副局长进行了会谈，听取了该局的工作情况介绍。在丹佛市访问了MSHA第9地区监察局，和该局各专业部门及一个现场监察办事处的负责人进行了座谈和交流。他们的工作给代表团留下了深刻的印象。

一、严格依法行使监察执法的权力

1.机构设置

根据美国《1977年联邦矿山安全与健康法》，1978年联邦政府将原来内政部领导的矿山安全监察与安全管理局划归劳工部，改名为矿山安全健康局(MSHA)，由劳工部助理部长兼任局长。

MSHA包括两个核心业务部门，即煤矿安全健康司(CMSH)和金属与非金属矿安全健康司(MNMSH)。

CMSH负责对美国27个州的3500个煤矿执行《1977年联邦矿山安全与健康法》情况进行监察。在全国产煤地区设11个地区监察局及37个现场办事处，工作人员总数约1000人。每一个地区的监察局局长直接向CMSH汇报工作。

2.CMSH的法定职能

《1977年联邦矿山安全与健康法》规定，监察员每年至少对井工矿进行4次全面监察，对露天矿进行2次全面监察；对死亡事故和严重的非死亡事故进行调查；对发现的任何违规行为发出传票和命令；对已发出传票和命令所涉及的经营者召开安全与健康会议。此外，还负责批准煤矿经营者提交的顶板控制、通风和培训计划，培训及认证教员。

3.煤矿安全法规体系

美国对采矿业以及煤炭的开发利用有大量的法律规定，各煤矿业主必须对有关的法律作深入的研究，才能避免在开发和经营活动中造成重大的经济损失。

4.监察工作程序

在美国《煤矿安全监察程序》中非常详细地规定了煤矿安全监察人员在履行职务时必须遵循的程序。以对井工矿的常规监察为例，要求监察员检查的内容有：在下井之前至少检查班前和班后记录本，全面研究矿区图；在下井后要检查每一个工作面区，包括所有运输巷、风巷、避灾路线、矿工工作或通行的其他地方、所有工作面设备、运输装置、紧急医疗抢救设备、通风装置、通讯设备、顶板和煤壁条件、爆破作业、防火、避灾路线和井筒中的逃离装置、饮用水的可获得性等等。

在每次监察或调查结束时，召开监察后会议，有矿山管理人员和矿工代表参加。会议内容是报告监察或调查的综述和提出的违规行为。最后完成一份监察或调查报告。

5.民事罚款额的确定

当安全监察员发现并确证煤矿矿主或经营者违犯了任何必须强制执行的安全标准、规程的规定时，则每一条可以处以60～55000美元的罚款。确定罚款的原则是：必须与企业规模相适合；经营者有以往的违规记录；经营者是否有过失；违规的严重程度；接到违规通知后，经营者对迅速纠正违规所表现的诚意；所确定的处罚金额对经营者继续经营企业的能力的影响。

二、煤矿安全监察员的管理

1.安全监察人员的录用条件及过程

政府任命的部级安全监察员要经过严格的资格审查。这些监察员必需具有高中毕业以上文化程度，在现场从事实际工作5年以上，有丰富的矿山安全知识和经验，并具有公正廉洁的品行信誉。初选合格后，要在国家安全与健康学院培训9～12周，系统学习安全法规和处理事故的技术业务知识。经考试合格后，还要再随同有经验的中高级国家安全监察员实习工作1年。从事安全监察工作后，仍要经过1年实际工作能力的考核，合格后方能正式获得代表政府的初级安全监察员的任命。

部级安全监察员分为初、中、高3个等级。美国各州政府可以制订适合本州的政策，录用州安全监察员。

代表团在设在丹佛的第9地区监察局了解到，该局的很多监察员曾在煤矿当过矿长、技术总监(相当于我国的总工程师)、安全部门负责人。安全监察员没有退休年龄的限制。目前，安全监察员的年龄普遍偏大，如该局一位安全监察员已经72岁了，仍在工作。据一位办事处主任介绍，该办事处5名监察员平均年龄50岁，在办事处工作的平均工龄25年。

2.安全监察员的日常管理

为了使煤矿安全监察执法行为更加公正、客观、科学和有权威性，对监察员的管理是严格的，监察员的权力是受到严格约束的。

①制度的约束

对安全监察员的管理主要靠制度，包括有关法律、法规和安全监察程序方面的规定，这是每个监察员必须遵守的。部级安全监察员在任命后仍要每年到国家安全与健康学院接受两周再教育，不断提高安全监察水平和技术业务能力。监察员一旦被发现有违法行为，会受到联邦总检察长办公室的查处。近些年有为数不多的监察员因不当行为而坐牢。总体来说，由于制度严、查处严，美国的煤矿安全监察员的行为非常谨慎，连在企业吃饭都是不允许的，行贿受贿的现象极少。

②被监察对象的监督

美国的煤矿业主法律意识普遍较高，有些大企业还有法律顾问或律师，安全监察员的行为受到煤矿业主和煤矿工人的监督，一旦发生不当行为会受到法律诉讼。因此，安全监察员写罚单是一件非常慎重的事。首先要把法律法规的条文吃透，把握不准的要打电话咨询。现场办事处的主任说：“监察员和企业不是对立的关系，而是要和企业建立良好的关系，这非常重要。我们工作的目标是减少事故的发生，使工人安全上班，平安回家。”

③职业道德的约束

具有公正廉洁的品行信誉和良好的道德修养是录用煤矿安全监察员的重要条件。由于部级安全监察员一般待遇优厚、工作稳定，他们都很珍视自己的工作岗位。而且美国社会的信用体系较为完善，美国人也很看重人的诚信。任何一个安全监察员，如果因为一时不谨慎而违法违纪，对他的一生都有不利的影响。第9地区监察局的一位现场办事处主任介绍说，他们的安全监察员都十分敬业，监察员的工作岗位主要在煤矿现场。这个办事处的5名监察员负责6个井工矿的安全监察，每个监察员每周到煤矿下井4次，每月16次。

三、安全培训

美国高度重视安全培训工作，把搞好安全培训作为安全生产最重要的环节之一。

1.法律上有严格规定

调查显示，85%的事故是工作人员的“不安全行为”所致，仅15％的事故产生于不安全的环境和设备。基于此，在《联邦法典》第30章第48条“矿工的培训与重新培训”中，对矿山工作人员包括经营者的培训做出了详细规定，要求所有工作人员上岗前要接受培训，而且上岗后每年还要接受再培训，体现了全员培训的理念。《1977年矿山安全健康法》第104条第（g）款中又规定，如果发现在煤矿或其他矿山工作的矿工未按要求得到安全培训，则劳工部长或授权代表必须签发命令，宣布该矿工对本人和对其他人员是一种危险，并要求该矿工立即撤离，直到按法律规定进行培训为止。

对安全监察员的培训，在《1977年矿山安全健康法》中也有明确规定，每2年到国家矿山安全与健康学院培训2周，还不定期提供研讨会、现场交流等其他服务性培训。

2.培训管理

在矿山安全与健康局里有比较完善的安全技术培训管理系统，联邦法典“对各州的支援”中规定，国家为各州制定的矿山安全与健康计划提供培训基金，每个州有一个培训机构能得到资金支持。采矿企业负责制定矿工的培训计划，安排矿工培训。矿山安全与健康局所属国家矿山安全与健康学院主要负责培训矿山安全监察员。为进一步普及安全培训，矿山安全与健康局近年制定实施了现场培训服务方案，鉴于小型采矿企业的事故率高于大型企业，特别对需要进行安全和健康培训的小型采矿企业提供帮助。

3.培训内容和有关要求

按照法律规定，每个矿山经营者必须制订一个健康和安全培训计划，包括新矿工培训，重新雇佣有经验矿工的培训，矿工到新工作岗位的培训，每年的再培训，以及矿工的危险认知培训。对新矿工，法律规定井工矿工工作之前，必须接受不少于40小时的培训，培训内容应尽量与井下的实际情况相接近，并在现场进行8小时培训；露天矿或井工矿地面人员必须接受不少于24小时的培训。井工矿矿工培训课程主要有：依法应享有的权利和承担的责任、自救等设备的使用、进出矿井手续、警报通讯安全标志、工作环境介绍、矿井安全路径系统、矿山存在的危险认知及避免、电器危险认知及避免、急救、矿山瓦斯、安全卫生常识及强制性安全与健康标准。

对矿山安全监察员的培训分3类：起步培训、短期培训和定期培训。对培训教师实行资格认定。对具备资格的培训教师还有一套严格的评估、检查制度和取消解聘程序。到煤矿进行安全检查，必须将人员培训情况作为检查的主要内容之一。