论预算法的立法宗旨

摘要：立法宗旨是明确一部法的目标指向、立法原则等的最基础、最重要的依据。立法宗旨直接决定了法律修订的基本价值以及相关具体内容的选择。文章对预算法的立法宗旨进行了概述，分析了现行预算立法所体现的立法宗旨，并对其进行了评议，进而提出了预算立法宗旨的应有之义。

关键词：预算法；立法宗旨；人民监督

中图分类号：D922文献标识码：A文章编号：1003-2738（2012）04-0170-01

一、问题概说

预算，是经法定程序审核批准的国家各级人民政府和实行预算管理的各部门和各单位在一定时期内的财政收支计划。它规定国家财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。 预算包含的内容不仅仅是预测，它还涉及到有计划地巧妙处理各项收支安排。预算是行为计划的量化，这种量化有助于管理者协调、贯彻计划，是一种重要的管理工具。一般而言，预算反映着一个国家的财政收支状况，反映着社会财富的分配流向，反映着政府行为的性质和意图，反映着政府宏观调控的广度和深度，可以说一个国家或政府的主要方面都能在预算中充分地反映出来。

预算法，是“调整预算编制、审批、执行、监督等活动的法律规范的总称。它是规范预算管理职权分配以及编制、审查、监督程序等的法律，是财政法中最主要的部门法，是财政法的核心。[1]”正如前述，预算关系地位举足轻重，它是财政关系的主要部分，“财政活动的主要内容是进行预算资金的筹集、分配、适用和管理，并且，财政工作的主要任务就是组织和实现国家预算所规定的各项财政收支计划。国家预算正是对国家从人民手中取财和如何将财用之于民的规划。而这规划中所产生的法律关系正是预算法的调整对象。”[2]

因此，无论从国家权力控制、人民权利保护的角度，还是从国家财政规划、促进国富民强的角度来看，预算法都有着极其不容忽视的地位。立法宗旨直接决定了预算法修订的基本价值以及相关具体内容的选择，这一问题若不能得到很好解决，就无法实现国家预算分配的公平与合理，预算法的其他修订，很可能因为方向不明或错误而失去其应有的价值和意义。

二、现行预算法上所体现的立法宗旨

预算法的立法宗旨，是关于制定或修订预算法的基本目的，是预算法要实现的基本任务，体现预算法的根本价值追求和基本精神，对预算法的各项制度建构有重大的指导作用。

现行《中华人民共和国预算法》第一条规定“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”这是预算法中关于其立法宗旨的规定。“强化预算的分配和监督职能”，将预算作为一种工具；“健全国家对预算的管理”，“加强国家宏观调控”，利用这种工具完善国家制度，加强国家力量。可以说，这一立法宗旨体现的是一种国家本位的思想，其强调预算作为一种国家治理工具对国家的重要性。

历史考证发现，这一立法宗旨的规定沿袭了原来的国务院《国家预算管理条例》的理念。《国家预算管理条例》第一条：“为了加强国家预算管理，强化国家预算的分配、调控和监督职能，促进经济和社会的稳定发展，根据《中华人民共和国宪法》，制定本条例”。这一条例制定背景是计划经济体制，具有国家、政府主导的理念色彩。可以看出，现行预算法与《国务院预算管理条例》在立法宗旨上除了个别词汇和表达上有所差异外，几乎一样，都有国家本位、预算工具论的理念，旨在突出政府对预算的管理，实现政府对经济的调控作用，增强政府预算行为的规范性。

三、现行预算法立法宗旨评议

正如前所述，现行预算法立法宗旨体现着预算的国家本位理念。其只强调了国家对预算的控制作用，仅将预算作为一种国家统治的工具。关于这一表述，至少有两个方面值得深究：

首先，关于立法宗旨的表述中两处使用了“国家”一词，管理者是国家，要实现的是国家的意图。然而，“国家”是一个抽象的概念，谁是“国家”？它具体指的是什么？如果是传统上的国家这个概念，那么作为一个抽象主体的国家怎么来实现预算法这一宗旨？如果是指政府，那么该宗旨的实质不就是说预算法是为了保障政府权力吗？因此现有宗旨中的“国家”概念值得研究，法律上必须明确，否则，该条款就会失去确定的含义。

其次，对预算的权力归属问题没有明确，这一点尤其重要。当然，可以说此点乃上述第一个难点的延伸。预算法中的预算是关于国家财政收支的计划。国家财政取自何处，去向何处？日常生活中的个体开支，这个预算完全取决于个体，即财政来源于你自己，用到自己身上，预算权力自己掌握。然而，上升到国家财政却与此大有不同。通常而言，国家不可能自己赚钱，国家的钱来自人民手中；国家的财政支出也是为了人民的公共利益，即钱是为人民而花；而其中其预算的编制主体一般是各级政府，政府代表国家来收钱、花钱。需要明确的是，政府编制预算，具体操作钱财的取向、去向，并不意味着预算权就应在政府手中。国库中的钱实质而言属于人民，也必须花在人民身上，因此，国家预算权实质归属在于人民。由此，便产生了一个矛盾，执行权与所有权分离所产生的矛盾。如何解决这一矛盾，使所有权者能有效约束执行者，防止保姆欺压主人的现象发生，便理所应当成为预算法所要解决的问题。然而，现行预算法的立法宗旨中完全未能体现这一目标。在我们看来，这是现行预算法立法宗旨中所存在的最大缺陷。

四、预算法立法宗旨应当是什么？

正是由于预算法立法宗旨存在缺陷，立法宗旨指导下的预算法各项条文都存在国家主导的思想，忽视了民主决议、人民权利保障机制等。目前又正值预算法修改之际，纠正并明确预算法立法宗旨，对于完善预算法律制度，保障人民权利，引导国家向前发展意义重大。

各种法均有其固有的调整对象。“对预算法而言，其主要内容应当包括：（1）预算管理体制方面的规定。确定和协调各级预算主体之间的相互关系，以保证各级政府为完成国家政治、经济任务所必需的经济权力。预算管理体制包括预算组成体系、预算管理权限的划分、预算收支范围和管理方式的确定等；（2）预算管理程序方面的规定。预算管理程序即预算管理活动的工作环节和过程，包括预算的编制、审查批准等环节；（3）预算监督方面的规定。规定预算监督机关、预算监督方式及违犯预算法行为的处罚等内容。”[3]

我们认为，从以上预算法主要内容亦能看出，预算的核心应是预算权力的分配。预算法应是预算权力配置的法，而非如何配置经济资源的法，更非保障国家、政府权力的法。宪法对财产权的配置反映到预算法上，就是确定纳税人对自己创造的价值如何取得、分配、支出，而支出的财产又如何回到纳税人本身，使他们享受到真正的公共服务。民众“是预算结果的知情人、预算过程的当然参与者、预算决策——即国民财富分配的最高话语者”。[4]正如前述，预算权力的所属及实际执行是分离的，解决分离所导致的矛盾是预算法的重心。因此，预算不是简单的数字游戏，而是控制和约束政府的工具、方法和技术。预算法就是要正确配置预算权力，保障人民民利。

因此，必须明确的是，此次预算法的修订，应彰显预算的民主法制理念，突出代议制预算的主导地位，推动预算由“政府管理的工具”向“管理政府的工具”转变。应摒弃国家重心主义、政府主导主义的理念，将预算权力配置，保障人民对国家财政的监督作为预算法立法宗旨的必要内容。

参考文献：

[1]王卫国、李东方主编.经济法学[M].北京:中国政法大学出版社，2008（602）；

[2]张玉欣.从工具论到最终目的论的转变——论我国预算法的立法宗旨[J].中南财经政法大学研究生学报,2011(1)；

[3]熊伟.在理想与现实之间：《预算法>修改的中庸之道[J].江西财经大学学报,2011(4)；

[4]蒋洪、温娇秀.预算法的修订：权力与职责的划分[J].上海财经大学学报，2010(2).

作者简介：张啸，女，中国煤炭进出口公司监察审计部副经理，中国政法大学法学院在职研究生。