电子废弃物回收的法律规制

中图分类号:D922 文献标识码:A

内容摘要:本文通过参照德国、日本、美国在电子废弃物治理方面的法制建设,指出我国法律法规中的不足之处,并提出相关的立法建议。

关键词:电子废弃物 废弃物回收 法律规制

电子废弃物的不正当处理会对环境造成污染。如果能发挥电子废弃物中可循环利用部分的效用,那么这些废弃物就不但不会危害环境,而且还会产生良好的经济效益。需要注意的是,废弃物物流并不是消除了对环境的污染,如果废弃物物流不能良好地运作,同样会污染环境。在当前的技术条件下,废弃物物流的运行需要一定的劳动力支持,不但要考虑电子废弃物回收的经济效益,还要考虑其社会效益,保障废弃物物流中劳动者的人身安全利益。所以,在实现废弃物的物流产业化处理外,还要通过相应的法律法规对废弃物物流进行规制,保护环境不受污染、维护相关劳动者的权益。

国外电子废弃物治理概况

(一)德国电子废弃物治理

德国是欧洲电子废弃物产生量最大的国家,其产生量占欧洲总量的1/3(左铁镛、冯之浚,2007),同时是世界上在环境保护领域处于领先地位的国家之一,是公认的发展循环经济起步最早、水平最高、法制最完备的国家之一。德国在1972年就制定了《废弃物处理法》,确立了无害化和污染者付费原则,明确了相关主体处理废弃物的责任;并于1975年制定第一个国家废弃物处理管理计划,确立了废弃物处理顺序。

德国回收电子废弃物的主要途径:一是由设在社区的收集点从家庭分散回收,运输公司将其运至分拣中心进行分类后,交由预处理厂商进行处理;二是由废旧家电的产生企业直接送到处理厂。在德国的电子废弃物回收体系中,以后者为主。目前,德国的电子废弃物回收处理已经形成了产业,从事电子废弃物回收处理的企业有500余家,以小型企业为主。

德国家庭废弃物利用率从1996年的35%上升到2003年的60%,其中废旧电池回收循环率从1998年的零上升到2007年的70%。目前废弃物处理已成为德国经济支柱产业,年均营业额约410亿欧元,并创造了20多万个就业机会(纪红任等,2007)。

(二)日本电子废弃物治理

日本是世界上公认的另一个发展循环经济、建设循环型社会水平最高的国家。相关法律法规可以分为三个层面:第一层指基本法,即《促进建立循环型社会基本法》;第二层指综合性法律,包括《固体废弃物管理和公共清洁法》、《促进资源有效利用法》;第三层指特别法,包括《促进容器与包装分类回收法》、《家用电器回收法》、《建筑材料回收法》、《食品回收法》以及 《绿色采购法》等(王明远,2005)。

《促进建立循环型社会基本法》指出资源循环型社会旨在抑制产品废弃,将废物当作一种资源再利用,对于不可再利用和循环的废物采取环境友好的方式处置。它是所有有关废弃物管理的法律法规的基本法;并指出无论价值高低,废弃物都可以看作是资源,要抑制产品的废弃。该法强调了国家和地方政府要采取措施加强监督,促进资源循环型社会的建立;强调污染者付费概念,包括排放者责任和生产者延伸责任,强化企业和公民的责任。

日本三个层次的法律对发展循环经济构成了一套完整的法律体系,使日本成为发达国家中利用法制武器发展循环经济最好的国家。它从制度上确定了21世纪经济和社会发展的方向,提出了建立循环经济和社会的根本原则即3R原则,从根本上规范了政府、企业和公民的行为准则,遏止整个社会废弃物的大量产生,推动资源的再利用和防止随意投弃废弃物的管理约束机制。

在上述立法的指导下,2003年日本回收家电900余万台。资源回收利用率如空调为78%、电视为73%、电冰箱为59%、洗衣机为56%。在设计产品时考虑环保和回收方便,与1983年相比,电视机上的塑料种类由13种减到2种,零件数由39件减到15件,从而加快了回收的分解速度(纪红任等,2007)。

(三)美国电子废弃物治理

目前,美国联邦政府虽然还没有对废旧电子电器实行强制性回收利用的法律。自从20世纪80年代中期开始,加利福尼亚州、俄勒冈州、新泽西州等先后制定促进资源再生循环法规以来,现在已有半数以上的州制定了不同形式的再生循环法规。加州率先通过了《2003电子废物再生法案》,对在加州销售的所有视频显示设备的废弃物管理和回收做出了规定,并于2005年1月起正式实施。对于回收费用,加州的《电子废弃物回收再利用》法案规定从2004年7月起,消费者在购买新的电脑或电视机时,要交纳每件610美元的电子垃圾回收处理费。

截至2008年6月,美国共有27个州针对白色家电产品的回收处理出台了相关法律规定,禁止将报废白色家电产品丢弃在市场垃圾点(刘若微,2008)。现在美国市场上,回收物流处理已经发展成为具有150亿美元的新行业,并对全球业务产生影响(王长琼,2007)。

我国电子产品废弃物立法现状与不足

针对废弃物治理的立法和相关标准,我国已有很长的历史。自1989年12月全国人大常委会颁布的《环境保护法》至今,已经先后颁布了十多个治理电子废弃物的法律法规,制定了包括污染控制和危险废物鉴别在内的标准。这些法律法规的颁布和标准的制定,将为我国电子废弃物的治理建立了规范的秩序。从治理电子废弃物的立法进程看,我国对电子产品的发展和环境立法已经受到了国家相关部门的高度重视,也已形成了不少有利于电子废弃物管理的法律法规,但是仍不能满足电子废弃物资源化产业的发展需要。

现阶段我国电子废弃物管理的主要依据是现有固体废弃物管理法律、法规和政策,而随着电子废弃物环境污染问题的日益突出,当前的管理模式已经不适应电子废弃物污染防治的要求。原国家环境保护总局、信息产业部和国家发展改革委员会等制定的《废弃家电与电子产品污染防治技术政策》、《电子信息产品污染控制管理办法》和《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》的出台,体现了废弃物的污染防治应由末端向源头管理转型,反映了电子废弃物处置的源头削减、循环利用和无害化处置的思路,也表明了我国电子废弃物法律、法规演变的趋势。

治理电子废弃物的法律法规的效力等级较低,对电子废弃物的相关行为进行规范的主要集中在一些部门规章中,而级别较高的法律则是笼统地对处理废弃物一类的行为进行约束,一般仅作原则性的规范,难以规定具体行为个体的法律责任和义务。以电子废弃物为客体的部门规章的法律效力级别较低,不容易引起相关领域中的行为主体的足够关注。因此,严格地说,环境保护法与其它环境与资源保护的单行法(如水污染防治法)在效力层次上并无不同。尽快解决环境与资源问题,缓解经济发展的外部压力,急需一部完善、权威且具有现实操作性的环境与自然资源保护的基本法,以使我国环境与自然资源问题的解决获得严格、充分且强有力的法律保障。

因为部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力,当管辖范围不一的时候,在各自的权限范围内施行不会产生什么问题,但是当多个行政部门或地方政府对同一法律行为进行规范的时候,就很可能会出现法律适用的冲突。《立法法》第八十六条规定“地方性法规、规章之间不一致时,由有关机关依照下列规定的权限作出裁决:(一)同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时,由制定机关裁决;(二)地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院提出意见,国务院认为应当适用地方性法规的,应当决定在该地方适用地方性法规的规定;认为应当适用部门规章的,应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决;(三)部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时,由国务院裁决”。虽然依据上述法条的规定,可以解决法律效力冲突的问题,但会增加法律适用上的复杂性,与追求快速响应的社会经济相矛盾。

缺乏环境污染受害者受援机制。全国政协常委、民革中央副主席万鄂湘提到“随着生态环境的恶化,公民环保意识的提高,建立公益诉讼制度对司法保护环境起到的作用将是无穷的”。他在各地的调研中发现,很多企业因为没有责任追究机制而肆意污染环境。建立公益诉讼制度至少能够警示谁污染环境就谁负责承担责任。当前,我国的宪法和环境保护法等相关法律均未规定公民享有环境权。这就排除了因社会公益受损而获得赔偿的实体权利。

另一方面,虽然相关危险废物处理和综合排放标准近年来不断得到补充、完善,但是现有的标准对于电子废弃物处理而言还存在缺陷:按照所含主要物质区分不同级别,无法满足电子废弃物多种成份混合的特性;标准散乱,可执行性不强;不能突出全过程性,工艺生产过程特点不明显;污染控制技术未体现出行业特征。

电子废弃物治理的立法建议

在充分发挥现有相关法律法规作用的基础上,根据我国当前电子废弃物的特性和电子废弃物处置产业的发展特征和未来可能发生的状况,制定适合我国电子废弃物管理的专项法律、法规、政策十分重要,但新制定的政策必须要与现有政策相协调,要针对现有政策空白进行补充和完善,不能与现有政策割裂或孤立。

加快立法进程,完善电子废弃物循环利用政策。依据生产者延伸责任的原理,欧盟将电子废弃物的实施责任、经济责任和信息责任均归入生产者;日本则将实施责任指向生产者,经济责任指向消费者;而我国的工业水平与发达国家仍有较大的差距,资源和能源利用率较低,废弃物回收和资源化利用水平有限。故此,我国应该根据具体的国情,制定具有中国特色的法律法规。虽然存在着电子废弃物的回收活动,但是没有形成严格意义上的电子废弃物回收体系。所以,针对我国当前这个不规范的电子废弃物治理现状,在制定相关法律法规时还要研究如何整合现有的混乱现状。

法律法规内容的具体化。电子废弃物的治理在我国还是一项较为新鲜的事物,牵涉的方面多,相应的法律法规的实施难度大,也对法律法规的可行性和可操作性提出了更高的要求。我国在相关领域的法律法规的数量正在不断地增加。但是很多都是内容空泛,流于形式,无法操作。所以光靠一些政策性的引导是不够的,还要落实到具体的执行规定、标准上。

需加强电子废弃物处置监管力度。由于电子废弃物的治理牵涉到电子信息、资源回收、废弃物处理等多个方面,从产生源来看,城市生活垃圾、工业固废中都可能包含电子废弃物,对电子废弃物负有责任的部门也涉及到资源的综合利用、商务、环境保护、信息产业、工商等多个部门。这就造成了电子废弃物处置过程中的管理困难。因此,必须使各级政府充分认识到电子废弃物处置的必要性和重要性,并建立起一个权威的部门,负责各部门工作的组织、协调和监督管理工作。

提高违法成本,降低守法成本。现在,我国电子废弃物治理中的违法成本相当低,无法引起废弃物持有者的足够重视。如,废弃物持有者随意抛弃废弃物,手工作坊回收有价值的资源后偷排其它废物等等。一方面可以通过严格的监督制度,高额的罚款,提高违法成本;另一方面可以通过在回收处理费用、税收优惠等方面的倾斜政策,采取更为方便、快捷的废弃物回收程序,降低守法成本。执法成本过大加上管理对象的规模庞大,会导致法律法规无法有效实施甚至完全无法实施。

结论

我国应借鉴发达国家及地区在电子废弃物回收处理上的经验,结合我国的国情,构建电子产品废弃物的多元化回收和集中处理模式。模式的实现、运转要依靠一系列配套措施的完善,模式的完善还要依靠电子废弃物回收处理的实践。

参考文献:

1.左铁镛,冯之浚.电子电气产品的循环经济战略及工程.科技出版社,2007

2.纪红任,游战清,刘克胜,田贵平.物流经济学.机械工业出版社,2007

3.刘若微.美国3州电子废弃物法案最新进展及应对.WTO经济导刊,2008(9)

4.王长琼.逆向物流.中国物资出版社,2007

5.王明远.“循环经济”的概念辨析.中国人口资源与环境,2005

6.吴雯杰,王景伟,王亚林,贾金平.对我国电子废物处理技术规范制订的思考.上海第二工业大学学报,2007

作者简介:

姚淑姬,工作单位:华南理工大学法学院;研究生;研究方向:民商法。