建立健全多元化的纠纷解决机制

时间:2022-08-25 06:48:31

建立健全多元化的纠纷解决机制

[摘要]当前,社会矛盾众多,各类纠纷频发,且呈现出新的特点,如果处理不好,极易影响社会稳定和经济发展。因此,建立健全多元化的纠纷解决机制具有重大的意义。文章从重大意义入手,分析了这一机制形成的基础,并提出相应的思路。

[关键词]纠纷;民事诉讼;人民调解;行政调处

[作者简介]谢岩福,中共宁德市委党校副教授,福建福安355000

[中图分类号]D923 [文献标识码]A

[文章编号]1672-2728(2009)11-0127-04

当前,我国正处在社会转型时期,社会矛盾众多,各类纠纷频发,且呈现出新的特点,具有类型多样化、主体多元化、内容复合化、调处疑难化、矛盾易激化等特点。如果处理不好,极易影响社会稳定和经济发展。因此,建立健全高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的多元化纠纷解决机制是我们面临的一项重大课题。

一、建立健全多元化的纠纷解决机制的重大意义

多元化的纠纷解决机制是指在一个社会中,多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和运作方式相互协调地共同存在,结成一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态的调整系统。多元化纠纷解决机制包括民事诉讼、民事仲裁、劳动争议仲裁、行政调解、人民调解委员会的调解、行业协会的调解、程序等等。规范和完善这些制度,规定各自的职责和相互的联系,让各种不同制度有机结合,充分发挥各自的作用,形成多元化的解决纠纷机制,对维护社会稳定、构建和谐社会具有重要意义。

(一)建立健全多元化的纠纷解决机制是维护社会和谐与稳定的需要。多元化的解决纠纷机制。既是顺应时代改革发展的大趋势,顺应我国全面建设小康社会和构建和谐社会的全局性发展需要,更是因地制宜、灵活掌握真正做到定纷止争的现实需要。诉讼制度不仅不能从根本上化解当事人之间的对立情绪,而且还可能加剧当事人之间的对抗。甚至伤及当事人的情感和尊严。现行民事诉讼调解制度虽然削弱了当事人之间的对抗,减少了对立情绪,但由于诉讼制度本身所具有的强制性、对抗性和专向性,柔性和弹性不足等缺陷,不能从根本上解决当事人之间的对立;而多元化的纠纷解决机制,更加注重“合情、合理、合法”地消除纷争,有利于促进社会和谐、稳定。

(二)建立健全多元化的纠纷解决机制是建设社会主义法治国家的需要。社会主义法治国家应具备的最基本功能是尊重社会主体的权利,让纠纷主体能够根据法律规定按照自身利益的要求选择纠纷解决方式。当出现矛盾纠纷后,社会主体可能基于社会情理和社会规范的考虑,可能基于法定权利义务的考虑,可能基于情谊维系的考虑,从而选择双方协商妥协解决,或选择国家机关、社会团体裁决等不同的解决途径。多元化的解决纠纷方式能满足不同主体的不同需求。首先,这种机制赋予当事人在纠纷解决方面广泛的选择权,从法律上保证当事人对程序或实体上权益的处分,这意味着国家对公民基本权利的尊重;其次,这种机制本身是一种选择性机制,并不是法律的前置程序,没有剥夺当事人的诉权,使当事人的诉讼更加便捷化。

(三)建立健全多元化的纠纷解决机制是有效地化解、解决各种纠纷的需要。当前的社会矛盾由于涉及的利益主体多、原因复杂、社会影响大,及司法资源的有限性、司法能力的局限性,仅靠法院一个部门、仅用法律一种手段难以解决。因此,必须根据纠纷产生的原因、特点和规律,充分发挥多元优势,采用多管齐下、多种形式的纠纷解决机制。大量案件涌入法院,案件数量激增,不仅使法院因超负荷运转而不堪重负,产生“诉讼爆炸”的现象,在客观上产生“迟到的正义”,进而影响到法院的司法公信力。丽通过诉讼外的调解则可以实现下述目标:一是调解民间纠纷,防止民间纠纷激化;二是通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策,教育公民遵纪守法,尊重社会公德,预防民间纠纷发生;三是向村民委员会、居民委员会、所在单位和基层人民政府反映民间纠纷和调解工作的情况。可见,多元化的纠纷解决机制,不仅被动地调解纠纷,而且主动预防纠纷,把纠纷化解在萌芽状态,防止矛盾的激化。

二、我国多元化的纠纷解决机制发展现状

我国已确立了多种解决纠纷的途径和方法,其中民事仲裁和调解、劳动仲裁有相对完善的法律法规、相对稳定的较高素质的法律人才、充足的经费,自制度建立以来已经得到长足的发展,为司法机关分担了解决纠纷的压力。但作为我国非诉讼纠纷解决机制的传统象征――人民调解却走过一条曲折的道路。

从20世纪50年代起,我国人民调解制度就已建立,并广泛建立了调解组织。1980年《人民调解委员会暂行组织通则》和1982年《民事诉讼法(试行)》及现行宪法的颁布实施,人民调解被确立为我国一项具有宪法保障的基本制度。1989年,国务院制定《人民调解委员会条例》,到90年代中期,人民调解达到高峰期。但人民调解委员会所作的调解协议的法律效力,法律法规始终没有作出明确规定,法院在诉讼中一般不予认可。进入90年代以后,人民调解的作用出现了明显的下降。

面对人民调解的这种变化,作为行政主管部门的司法部采取了加强人民调解制度化和法制化的做法,一方面期待把人民调解设计成一种准司法程序;另一方面则试图建立一种行政调处机制,作为人民调解和司法审判之间的纠纷解决程序。1990年,司法部的《民间纠纷处理办法》规定:公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷由基层人民政府处理,具体由乡镇司法助理员负责。基层人民政府作出的处理决定,当事人必须执行。如有异议的,可以在处理决定作出后,就原纠纷向人民法院。超过15天不又不执行的,基层人民政府根据当事人一方的申请,可以在其职权范围内,采取必要的措施予以执行。显然,该办法是试图创立一种“调解+裁决”的行政性纠纷解决机制,并赋予基层人民政府主持达成的调解协议和决定以强制的效力。然而,1993年9月,最高人民法院了《关于如何处理经乡(镇)人民政府调处的民间纠纷的通知》提出:民间纠纷未经乡(镇)人民政府调处的,当事人如直接向法院,不得拒绝受理;民间纠纷经调解未达成协议或达成协议又反悔的,当事人如向法院,法院应受理;法院所作的判决或裁定内容不涉及原调处意见的维持、变更或撤销,但可以纠正原处理;乡(镇)人民政府所作的调处决定,当事人申请强制执行的,法院不予执行。由此可以看出,人民调解组织作出的调解协议,不具有任何法律约束力。2002年最高人民法院又出台了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》,“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容,并由双方当事人签字或者盖章的调解协议,具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除调解协议”。由此可见,对人

民调解委员会主持达成的协议,具有合同上的约束力,负有义务一方当事人不履行协议的,另一方可以向法院,除非协议无效,否则应当按协议履行。综上,司法部所确立的民间纠纷由行政调解处理的机制并没有得到法院的支持,此后不得不转而采取大司法调解的方式。以上说明,多元化纠纷解决机制在现实运作中已经有了很好的基础,我们应着重于将人民调解、行政调处、仲裁等现有机制进一步改革、赋予新内容,以适应新时期的新情况。

三、建立健全多元化纠纷解决机制的思路

(一)更新思维,拓宽思路。大胆探索解决社会纠纷的新途径。首先,要树立大司法观念,摒弃由法院独家解决纠纷的旧观念。由于当前纠纷呈多样化、专门化和扩大化趋势,与之相适应,解决纠纷的机制也在发生变化,法院可以解决纠纷,行政机关可以解决纠纷,民间机构也可以解决纠纷,彼此之间取长补短,相互影响,相互竞争。因此,必须改变法律纠纷就是司法纠纷、解决纠纷就是到法院打官司的观念,引导人们选择诉讼外纠纷解决方式,这不仅有利于纠纷的解决,而且有利于平衡诉讼资源的供求关系,促进司法资源和社会资源的优化组合。其次,建立健全多元化的纠纷解决机制,要树立灵活、高效、便民和成本低廉的目标观念。与法院相比,诉讼外解决纠纷的优势在于方便、快捷、少收费或不收费。法院作为解决纠纷的最后一道防线,对程序性要求严格,对公正度要求更高,因此,作为诉讼外的解决纠纷机制不能照搬法院的做法,否则将失去优势。最后,需要加大对多元化纠纷解决机制的宣传,倡导先进的法律文化,倡导民众形成正确、理性的纠纷解决观念,推广使用人民调解等非诉讼纠纷解决方式解决民事纠纷,让自治的观念以及对和谐的追求深入人心,为多元化纠纷解决机制的发展奠定牢固的社会基础。

(二)完善相关立法。及时把成熟的经验、做法、机制和制度转化为法律规范。使多元化的纠纷解决机制获得应有的法律地位,具有相应的法律强制力与权威。各地在维护社会稳定和社会治安综合治理的实践中积极探索,创造了很多纠纷解决办法,但依据、做法不一,在一定程度上影响了纠纷解决的权威性和合法性。这就需要完善立法,把正确的做法和经验转变为法律规则。在西方发达国家,为了节约司法资源、缓解社会压力,盛行诉讼外纠纷解决机制,并进行了大量的理论研究和实务操作,这对当今的中国无疑具有启示和借鉴作用。在我国,纠纷解决方式有诉讼、仲裁、沟通、协调、协商、调解等,而且这些纠纷解决方式都有所实践并积累了经验。现在的关键是,要认真总结以往的经验,并把这些经验以规则的形式固定下来,使各类矛盾纠纷的解决有路径可走、有规则可循,科学有效地处理矛盾纠纷,切实维护社会稳定。

目前我国的宪法、民事诉讼法等法律法规对人民调解虽有明确规定,但较为笼统、原则,缺少对调解范围、程序、调解协议效力、经费保障等的明确规定,导致在实际工作中缺乏操作性。因此,应加快立法步伐,进一步明确人民调解的性质、地位、组织机构、基本程序和工作规范,使人民调解发挥出更大的作用。但是,应立什么法、怎样立法仍是一个有争议的问题。当前对人民调解法立法的呼声颇高,也有一些地方考虑就调解进行地方性立法。

(三)建立健全具有中国特色的多元化纠纷解决机制

1,加强人民调解组织建设,继续发挥人民调解的作用。第一,扩大人民调解的范围。我国人民调解工作范围被定位为“民间纠纷”,即公民之间有关人身、财产权益及其他日常生活中发生的纠纷。随着社会纠纷的增多,人民调解的适用范围应当从单纯的民间纠纷,拓展到公民与法人之间、法人之间发生的民事纠纷或经济纠纷;刑事诉讼法中规定的自诉类案件,特别是“告诉才处理”类案件即侮辱、毁谤案、暴力干涉婚姻自由案、虐待案和侵占案,也可列入人民调解的范围内。第二,适当引入调解前置制度。为了更好地稳定社会关系,节省司法资源,世界上有很多国家和地区通过法律规定或法院裁定的方式,把调解设置为某些类型的纠纷进入诉讼的必经程序。日本家事审判法、挪威的纠纷调解法和我国台湾地区的民事诉讼法均规定了部分案件实行诉前强制调解。因此,我们也可将特定的家事纠纷、相邻纠纷和商业纠纷等实行强制调解制度,以增强调解与诉讼制度的衔接,扩大调解之功效。

2,充分发挥政府的作用,强化行政调解。行政机关在纠纷解决中具有专业性、综合性、高效性和主动性的特有优势,是多元化纠纷解决机制中不可或缺的环节。随着环境纠纷、校园纠纷、医疗纠纷、产品质量纠纷等特殊纠纷的增加,专门性的行政处理机制愈发显得重要。如,在解决拖欠农民工工资的问题上,劳动监察部门的积极介入远比通过法院诉讼更为高效、经济,对农民工利益权益的维护效果更好。

首先,要建立健全基层调解组织,并加强对人员的选任和培训。目前,从事调解的组织有村组调解委员会、基层司法所、法律服务所等,调解机构多样,调解效力不高,势必影响调解组织职能的正常发挥。如果以乡镇为单位,以乡镇司法所、法律服务所、村组调解委员会为基础设立统一的“民事纠纷调处中心”,统一对辖区内可调解的民事纠纷先行调解,会起到较好的效果。同时,要积极稳妥地发展民营企业、区域性和行业性的人民调解组织,积极推进企业人民调解组织建设,努力在百人以上企业建立人民调解委员会。百人以下企业设立调解小组和调解员;可在消费者协会、大型集贸市场、外来人口聚居区、接边地区等建立人民调解委员会或联合调解组织。同时,要加强对调解组织人员的选任和培训,让一些具有法律专业的大中专毕业生充实到调解队伍中来,提高调解队伍的整体素质,让人民调解和行政调解更好地发挥作用。

其次,要健全行政机关解决民事纠纷制度。到目前为止,我国有50多项立法规定行政机关享有解决民事纠纷的权限,但没有一部规范这一制度的程序性法律,因此,应当尽快完善立法,明确规定行政机关解决民事纠纷的权限和程序。可以借鉴国外的经验,建立专门行政裁判所,处理对土地征用、房屋拆迁、工伤补偿、社会保障、医疗事故处理、交通事故纠纷、环境纠纷、产品质量纠纷、校园纠纷等专门性争议案件。还可以建立行政附带解决民事纠纷制度,即行政机关作出行政决定时,可以一并处理与行政管理有关的民事纠纷。

最后,要切实解决通过举报反映的问题。严格地说,制度并不是一种特定的纠纷解决机制,然而从它在解决社会纠纷中发挥着不可替代的独特作用来看,却在我国的纠纷解决体系中占有一席之地。由于我国制度设计本身存在的缺陷及国家的整个救济、监督和解决争议机制脱节等制度性因素,因此,我们除了完善这一制度外,作为行政机关当前必须转变观念,变压制为保障,变消极为积极,变堵塞为疏导;要取消对人种种不合理的限制,废除“一票否决权”等把案件的多少与当地政府或部门政绩考评挂钩的做法;要及时

处理案件,切实解决其反映的问题。

(四)营造良好的运行环境。做好各种解决纠纷机制之间的衔接。多元化纠纷解决机制的建立健全,关键是实现各纠纷解决机构在纠纷解决过程中的协调。形成人民调解、行政解决纠纷和诉讼之间的合理衔接。

1,充分发挥人民调解在基层社区中的“排查预防”功能。预防纠纷的形成和激化,把矛盾纠纷化解在萌芽状态,是人民调解的基本工作任务:一要建设好信息员队伍,深入细致地做好纠纷苗子排查工作;二要把预防纠纷工作同居(村)民区、单位、团体的其他工作相联系,提高他们的法律素质和道德水平,丰富他们的精神生活,帮助他们排忧解难,从而从根源上消除矛盾纠纷隐患;三要做好调解纷争,防止矛盾激化工作。人民调解员发现纠纷应及时到场稳定局面,做好当事人思想工作,引导其走正当途径解决问题,防止因民间纠纷激化导致恶劣后果。

2,做好人民调解与民事诉讼程序的衔接,充分发挥其“诉讼替代”的作用。人民调解协议书法律效力低、纠纷反复率高是一直困扰人民调解工作的核心问题。最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》明确了人民调解协议书的法律效力,并为实现人民调解与诉讼衔接提供了法律依据。建立人民调解与民事诉讼的衔接,一方面要全面提高人民调解工作水平,为发挥“诉讼替代”作用练好内功,要从根本上扩大人民调解在公众中的影响力,提高人民调解的社会公信度;另一方面要在制度上进一步加强人民调解与诉讼的衔接,优化“诉讼替代”的外部环境。调解工作的法律地位很大程度上取决于法院的态度。如何在实践中促进人民调解和诉讼两种纠纷解决机制的互补和协调发展,健全和完善纠纷解决机制,各地都有一些经验值得参考。如上海市长宁区联合调委会在区法院开设“人民调解窗口”,开展诉前调解、立案审前调解及庭审中调解工作,在短短半年时间中成功调解了160余起民、商事纠纷,取得了非常好的试点经验,得到最高人民法院、司法部的肯定,值得在全国加以推广。

3,人民调解应参与突发性、群体性及某些特定纠纷的化解,发挥与行政部门“协同调处”的功能。在当前社会转型期,矛盾纠纷比较多,政府职能部门是处理这些社会矛盾纠纷的主要责任人。而人民调解工作可以参与其中,发挥独特的协同作战的作用。行政部门可以协调多方面关系,可以依据职权对某些问题作出解释、判断或处理,享有政府的权威性。而人民调解贴近群众,不易与群众发生对立、冲突,便于全面、具体地了解事实情况。便于与群众进行沟通。人民调解组织还可以主持制作人民调解协议书,将当事人真实的意思表示以书面形式确定下来,防止纠纷反复。因此,行政部门与人民调解协作调处,可以形成合力,综合运用民间的、行政的、经济的、法律的手段化解矛盾纠纷。

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