实现网络监管履职到位的内在瓶颈及对策建议

当今时代，网络经济正以不可阻挡之势，加速改变着传统经营和消费习惯。工商部门作为市场“经济卫士”，自2008年国务院批准新“三定”方案后，网络监管力度空前加大。但总体而言，工商部门对网络交易的监管实效依然远远滞后于市场本身的发展。阻碍网络监管履职到位的瓶颈，除了各方关注的管辖难、取证难等外因，更有工商部门本身的机制、人员、方法等内因。辩证唯物主义认为，内因是事物发展的根据；要实现工商部门对网络商品交易及服务的有效监管，应首先从改变监管主体自身开始。

一、工商网络监管履职到位的紧迫性

当前，随着网络经济的蓬勃发展和工商职能的进一步明确，工商部门面对网络监管挑战，已经从研究要不要管、管什么转变为思考如何履职到位问题。

(一)新“三定”方案的职能赋予，是网络监管履职到位的内在需求

新“三定”方案规定：工商部门负责监督管理网络商品交易及有关服务的行为，明确赋予了工商部门网络监管的新职能。有了职能就必须履行，履行职能必须到位，否则，一旦发生网络经营严重事故，工商部门将面临“行政不作为”、“问责风暴”等职能风险。

(二)网络经济的飞跃式发展，是网络监管履职到位的现实渴求

据CNNIC(中国互联网中心)统计，目前中国网民数已超过3亿人，居世界首位，网络购物人数达8788万；据万事达卡国际组织调查，2010年中国网购金额将达1.4万亿美元，将成为亚太最大的网上购物市场，大有与传统市场“二分天下”之势。如何为网络经营营造公平、健康的交易秩序。是工商部门服务科学发展、扶持新经济增长的应有之义。

(三)网上违法的日益泛滥，是网络监管履职到位的社会诉求

由于网络交易特有的开放性、虚拟性，网络经营诚信、监管欠缺，网络违法行为愈演愈烈。网上售假行为泛滥，已形成“网上、网下”的“一条龙”制假售假利益链：网上传销屡禁不止，令成千上万百姓深受其害；网上无证照销售食品、药品现象多发，带来严重安全隐患；网上不正当竞争、虚假宣传损害着市场秩序和百姓利益。网络经营的无序状态已成为社会各界的普遍担忧，呼唤着工商部门积极履职。

(四)树立工商高端管理权威，是网络监管履职到位的时代要求

目前，对网络经营行为进行管理。已成为世界各国的共识。如美国在联邦贸易委员会(FTC)设立“网上欺诈投诉中心”，澳大利亚及其他国际市场监督网成员合作开展“互联网国际大清扫”行动。面对当前我国网络经营的现状，工商部门应顺应现代化管理的时代要求，以积极到位的履职，为网络经济保驾护航，树立工商高层次管理权威。

二、影响工商网络监管履职到位的内在瓶颈

自1999年网络交易平台登陆中国以来，上海、北京、福建、广东等地工商部门即开始介入对这一新经济行为的监管。十年磨剑，工商部门对网络监管的探索主要取得了“三拓”成效：一是从“主体监管”向“行为监管”拓展，目前工商部门的网络监管已涉及广告、消保、合同、商标、市场、办案等多个职能领域；二是从“手工巡查”向“智能巡查”拓展，一些地方工商部门创新“以网管网”技术手段，初步实现了网络主体信息“自动搜索”、违法线索“自动发现”、违法证据“自动锁定”等功能；三是从“游击作战”向“正规部队”拓展，不断走向监管流程“制度化”、监管机构“稳定化”、监管职能“日常化”之路。但目前从全国整体水平而言，相对网络经济的飞速发展而言，工商网络监管的实效依然远远落后于网络市场的客观需求，距离履职“到位”尚有相当大差距，集中体现在四大内在瓶颈和突出矛盾：

(一)结构性瓶颈：监管需求迫切性与人力资源滞后性之间的矛盾

面对网络交易市场的迅猛发展，目前工商部门内部对网络监管的整体重视度不够、资源投入偏少、监管实践迟缓，与网络市场的巨大影响力不相适应，主要表现在三个“滞后”：一是观念滞后。目前工商干部对网络监管这一新兴职能，普遍存在畏惧心理、观望心态，大多地方未纳入日常职能履行范畴，理论研究多、付诸实践少。二是机构滞后。尽管一些地方已经成立了专门机构直接进行网络监管。但相对于网络经营的发展现状而言，工商部门整体的网络监管机构、人员配置难相适应。三是人才滞后。目前。工商部门内部缺乏兼通法律、网络的专业人才，缺乏网络监管人才培养的有效机制，影响了网络监管职能的到位。

(二)地域性瓶颈：网络经营无地界与工商履职有地域之间的矛盾

网络经营具有“无地界”、“跨区域”的显著特征，而目前网络监管尚处于探索阶段，各地工商部门竞相推出监管新举措，网络监管标准百花齐放，令经营者难以适从。主要表现在：一是网络经营准入标准差异较大，导致“有令难行”。目前，在“淘宝”、“易趣”等大型电子商务网站上的经营者遍布全国各地，而不同省市关于网络办照、亮照的规定存在差异，使同一网站上的经营者要面对不同要求，导致网站异议不断，工商有令难行。如有的地方规定除“在互联网上出售、置换自用商品，且不以赢利为目的的个人”外，网络经营均需办理营业执照：有的地方则明确“对尚不具备注册登记条件的特殊人员，以及临时网上商品交易和服务的人员，由网站主办者对其进行实名认证和管理”，无须办照。二是网络经营概念理解不统一，导致逃避监管。网络经营伴生了不少新现象、新概念，而各地工商部门对此认识不一。监管执法标准差异明显。如对“网络广告”，有的地方工商部门将搜索引擎链接宣传文字定义为网络广告，有的地方则狭义理解网络广告内容，易使经营者难以适从或选择管辖、逃避监管。

(三)经济性瓶颈：网络监管高成本与监管实践低效能之间的矛盾

网络监管的成本投入和实效产出不平衡，成为制约工商部门网络监管职能到位的一个重要因素。主要体现在：一是在“人工巡查”模式下，人力资源成本投入高、效能低。不少地方的网络监管依然采取人工网上巡查方式，需花费大量人工成本，而网上违法行为发现率较低、工作效能不高。二是在“电子巡查”模式下，资金成本成为难以承受之重。互联网经营无地界，而目前尚无全国性的网络监管平台和软件，省市级统一的网络监管平台也较为少见，而各地开发的网络监管平台设计不尽相同、难以共享；白行开发一套网络自动监测软硬件系统，动辄数百万元，令一些地方工商部门难以承受。三是在网络发展态势下，目前的网络监管平台使用范围过窄。当前工商部门使用的网络自动监管系统，功能多限于违法线索搜索，且受开发商限制。与工商业务有

所脱节，实效尚不显著。同时，一些网络经济发达的地区尚无网络自动监管平台，部分网络监管技术先进的地区在全国网络经济中占据的份额不高，难以改变网络监管整体效能偏低的现状。

(四)方法论瓶颈：网络经营复杂化与监管手段简单化之间的矛盾

目前，网络经营日益复杂，各种新型经营形态层出不穷。而工商部门对网络交易行为的监管尚处于初级阶段，方法、手段运用较为单一。呈现“三多三少”现象：一是浅尝即止多、深入监管少。当前，各地对网络监管的整体方向感较为模糊。深入、持续、有效的监管不多。二是单一监管多、综合监管少。工商部门对网络商品交易及服务的监管，应该是依据法律和职权，进行全方位的综合监管。但目前不少地区对网络经营的监管集中在广告监管和违法查处，对其他工商职能领域涉及不多；大多数地方工商部门对占据网络交易总额绝对数量的B2B交易经营缺乏监管。三是事后查处多、事前规范少。总体而言，目前工商部门对网络经营行为的监管偏重于违法查处，柔性指导、警示教育、诚信自律等手段运用较少。对网络违法行为的事前防范明显不足。

三、实现工商网络监管履职到位的对策建议

要实现工商网络监管职能的履行到位，需做到法律依据到位、机构人员到位、履职行动到位和监管实效到位。需要进一步转变观念、创新方法，以工商部门的自我提升，服务网络经济的健康发展。

(一)以“统一、补缺”为原则，加快网络监管“制度创新”

明确、完善的法律规范，是监管到位的前提和基础；统一、规范的管理环境，是经济发展的重要保障。目前，现有法律法规可直接适用于网络监管已成为共识。但一些网络特殊性带来的制度盲区尚需明确。建议尽快结束当前各地为政的局面，以扶持发展、促进规范为价值追求，统一全国网络服务监管规则，通过制度创新为网络经济发展提供强有力支持。

制度创新在内容上要侧重“四统一”和“一弥补”。四统一是：统一网络经营主体准入制度。建议从“降低门槛”出发，明确长期、以赢利为目的网上经营者以及涉及前置许可的网上经营者，应办理营业执照，并在网上以电子版执照副本“亮照经营”；允许以个人住宅作为注册地；对偶尔销售商品的网上交易者，以在网站实名、备案加强管理。统一交易平台提供者责任制度。立法明确网络交易平台提供者负有审查经营者主体资格、保障网络交易安全、维护消费者权益等义务，明确违反义务的法律责任，通过网站自律有效弥补工商监管力量的不足。统一“分类管辖”制度。建议对网站的日常指导、规范，统一由网络平台提供者(网站)所在地工商部门管辖；对网上违法行为的查处，则可采取商品(服务)经营者所在地管辖为主、网站所在地和消费者所在地为辅的管辖原则，最大限度实现有效监管。统一网络监管证据规则。明确网络违法行为查处的证据形式、证据效力、采证规范，消除一线执法人员对网上证据效力的争议和疑惑。一弥补是：积极弥补当前的网络监管立法空白。要在直接适用现有法律法规进行网络监管的基础上，将网络特有现象纳入法规体系。如将以网络域名、“埋字串”等形式侵犯商标权等行为定义为不正当竞争，将一些特殊形式的网络排名定义为广告，进一步加大对网络经营行为的规范力度。

制度创新在流程上可进行“两步走”：第一步，建议国家工商总局尽快出台《网络商品交易及有关服务行为管理暂行办法》等规章、规定，使网络监管工作统一、有据；第二步，推动国务院进行网络监管行政立法，推动修改《反不正当竞争法》、《商标法》、《广告法》、《消费者权益保护法》等相关法律法规，将网络特有违法、特需保护纳入现有法律框架。

(二)以优化配置为基点，加强网络监管机构创新

一方面，要进行机制创新，构建“专业+综合”、“固定+机动”的网络监管立体模式。建议根据网络经营发展程度的不同，采取“分类设置”的网络监管机构形式：在网络经济发展程度较高的地区，区(县)级工商部门设立网络监管中心。负责网络经营主体的日常综合管理、网上集中巡查监测、统一受理和处理网络申诉举报和违法案件，并视情分派违法线索；检查支队、工商所根据网络监管中心的分派，处理相关网络申诉、举报和违法案件。在网络经济发展程度相对较低的地区，可在省级工商部门设立网络监管中心，区县根据分派负责相关申诉举报处理和案件查处。从而达到网络有效监管和节约人力资源的双重目的。

另一方面，要坚持以人为本，打造“专才+通才”、“法律+网络”的网络监管人才队伍。可加强对网络知识、经营特点以及国内外法律法规、经验做法等资料的汇总，编写“工商网络监管辅导手册”，必要时引导干部进行网上购物体验，促使更多干部破除思维障碍，使网络监管进一步从探讨走向现实、从小众走向大众。可采取专家授课、到网站实践、招募专业人员等方法。进一步汇聚懂法律、懂网络、懂管理的“网上红盾”高素质人才；要将网络监管绩效纳入日常工作考核体系，进一步提升工作责任心、积极性，促进职能履行到位。

(三)以精细、高效为目标，加大网络监管方法创新

只有创新监管方法，才能进一步实现网络监管履职到位。建议针对当前存在的薄弱环节，强化三种监管，切实拓展网络监管领域，提升监管效能。

一是延伸触角，推进精细化网络监管。建议完善网络经营者的“电子户口”，在底数清、情况明的基础上，客观分析网络交易发展态势、存在问题，确保监管对症下药；建立健全网络“综合监管”，从经营主体、商标、广告、市场、合同、反不正当竞争、消费者权益保护等多维角度，全面规范网络交易秩序：大力拓展网络监管领域，进一步深化传统商品的网络交易监管，探索对网上经纪、网络代购、无形商品等新型交易的研究和规范；灵活运用“分类监管”方法，对大型网络交易平台、违法问题多发的重点网站，实行高频度巡查；对网上传销、欺诈、售假等严重扰乱市场秩序的行为，给予重点监管、大力规范。

二是立足防字，创新柔性化网络监管。除了对网络严重违法行为坚决打击外，更要立足防字做文章，最大限度节约行政成本，扶持网络经济健康发展。创新行政指导方法：紧抓“网络平台经营者”这一关键环节，促进网络自律规范：推行“网上交易合同示范文本”。引导网络平台提供者与网上商品经营者以民事合同形式，约定经营者不售假、不欺诈、诚信保证金等义务以及违约责任，最大限度防患于未然。加强网上远程指导：借助电子邮件、网上咨询等手段，随时为企业答疑解惑。如工商浦东新区分局通过远程指导，平均每月帮助网站阻击违法网络广告50余起，有效促进

了网络市场的规范。

三是巧借外力，探索社会化网络监管。工商部门的力量有限，而人民群众的力量无穷。尤其网络经营具有隐形性、跨地域等特性，借助社会力量协助监管无疑将事半功倍。建设“网上红盾维权联络站”，在各主要电子商务网站设置维权平台，及时受理申诉举报，法律法规、警示案例，加强“网上消费者教育”，广开网络社会监督渠道；与相关行业协会联手互动，提前介入行业规则、网站注册协议等文件制订，提前防范经营中可能出现的问题；招募和发动“网络监管志愿者”。帮助工商部门及时发现违法行为。帮助搜寻网络违法经营者的主体信息、证据材料，共同维护网络经营秩序。

(四)以共享、联动为追求，加速网络监管技术创新

高科技的网络经营监管，离不开现代化的技术手段。针对当前各地网络监管平台分散建设等现状，建议适应网络经营无地界的需求，在整合现有平台优势的基础上，开发全国性、统一化的“工商网络监管服务平台”，共享软硬件资源，真正实现低成本、高效能的“以网治网”。

一是直接面向网络经营者，提升“对外管理”效能。网络监管平台应至少具有五项功能：一是网上受理功能。网上受理营业执照申请、核发电子版营业执照。受理网上格式合同备案，网上消费者申诉、举报等。二是网上验证功能。网上验证电子版执照真伪。三是网上指导功能。网络监管指导意见。网上解答经营者、消费者咨询。四是网上教育功能。法律法规、网络消费注意事项、警示案例、诚信信息等。五是自动监测、取证功能。推行统一的“网络经营监测软件”。对网站经营者主体信息进行自动搜索，对网上违法线索进行自动查询和网上取证。

二是连接各地网络监管人员。全面实现“跨区域联动”。通过全国统一的网络平台，各地工商部门对网络经营主体信息、网络监管制度、经验等进行共享、交流；对跨区域申诉举报及违法线索进行分派、移送：对网络监管管辖有争议的事项进行裁决，对需要各地联动的重要网络执法行动进行组织、协调、追踪，从而实现网络监管的互动、长效。

三是“共享”与“分类”结合，体现网络监管“个性”。可在网上信息尽可能共享的基础上，在统一平台上按省市或区域分版块，以满足网络经济发展不同地区的不同需求。国家工商总局和有条件的地方工商部门。可开发网络监管国际协作系统和功能，就网络经营的跨国打假、网上跨国采购监管等进行协作，在更加宽广的领域中实现工商职能到位。