“十三五”规划期间高校财务基本思路的建议

【摘 要】 “十三五”规划期间高校财务的基本思路是：完善高校理财行政法规，规范高校投入，深化高校财务管理体制改革，拓展高校会计领域，推动高校内部控制，强化高校审计和高校经费监管，加强民办高校财务，加强高校财务信息化和高校财务队伍建设。同时，建议“十三五”期间高校财务应有两个版本。

【关键词】 “十三五”规划； 高校财务； 基本思路

中图分类号：G475 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）01-0104-07

2021年，在中国共产党成立一百年时将实现全面建成小康社会中国梦的第一个宏伟目标。“十三五”时期是全面建成小康社会的决战时期、全面深化改革的攻坚时期、全面推进依法治国的关键时期。

2007年9月6日，曾指出：“规划是导向、是龙头，是做好各项工作的前提和基础。”2014年2月26日，强调指出：“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”2014年2月28日，又强调指出：“起跑决定后程。今年工作抓得怎么样，对起好步、开好局意义重大。”因此，制定高校财务“十三五”规划基本思路具有明显的现实意义。

一、“十三五”期间对高校完善理财行政法规的建议

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》第五十八条规定：“坚持依法理财，严格执行国家财政资金管理法律制度和财经纪律。加强学校财务会计制度建设，完善经费使用内部稽核和内部控制制度。”

高校财务领域中需要在“十三五”期间建立健全的理财行政法规主要有：

（一）制定《事业单位会计准则――基本准则》和《事业单位会计准则――具体准则》

企业会计准则已分为《企业会计准则――基本准则》和《企业会计准则――具体准则》。2015年10月23日，财政部正式公布《政府会计准则――基本准则》（财政部令第78号）。第三条规定：“政府会计由预算会计和财务会计构成。预算会计实行收付实现制，国务院另有规定的，依照其规定。财务会计实行权责发生制。”第四条规定：“政府会计具体准则及其应用指南、政府会计制度等，应当由财政部遵循本准则制定。”2015年11月11日，财政部办公厅《关于征求〈政府会计准则第××号――存货（征求意见稿）〉等四项政府会计具体准则意见的函》（财办会〔2015〕22号）。这四项政府会计具体准则是存货、投资、固定资产和无形资产。

因此，《事业单位会计准则》也将分为“基本准则”和“具体准则”。笔者曾在2010年提出过《事业单位会计准则》应分为“基本准则”和“具体准则”。

（二）修订《事业单位会计准则》和《高等学校会计制度》，引入权责发生制综合财务报告制度，适度分离高校财务会计与高校预算会计

2014年12月31日，国务院了《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，该《方案》要求“2018―2020年工作中‘完善行政事业单位财务制度和会计制度、财政总预算会计制度等。’”新《事业单位会计准则》仍然采用收付实现制，《政府会计准则――基本准则》引入了权责发生制综合财务报告制度，应该考虑修订《事业单位会计准则》和《高等学校会计制度》，引入权责发生制综合财务报告制度，并适度分离为高校财务会计与高校预算会计。这样，有利于会计信息真实，有利于绩效评价，有利于与资产管理结合。

（三）修订《事业单位财务规则》和《高等学校财务制度》中“年度财务收支计划”的规定

《事业单位财务规则》第六条规定：“事业单位预算是指事业单位根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划。”《高等学校财务制度》第十条规定：“高等学校预算是指高等学校根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划。”2014年8月31日，《预算法》第十二条规定：“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。”2014年9月26日，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）第三条第二款规定：“改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制。实行中期财政规划管理。”高校需编制中期预算，《事业单位财务规则》和《高等学校财务制度》中“年度财务收支计划”需修改。

（四）制定《教育投入法》

2001年7月26日，教育部印发的《全国教育事业第十个五年计划》指出：“建议研究制定《教育经费保障法》，依法做到教育经费的‘三个增长’。”2004年3月3日，国务院批转的《教育部2003―2007年教育振兴行动计划》规定：“加强和改善教育立法工作，完善中国特色教育法律法规体系。适时起草《教育投入法》……力争用五至十年的时间形成较为完善的中国特色教育法律法规体系。”教育部公布的2004年度工作要点指出：“完善中国特色教育法律法规体系。开展起草《教育投入法》的可行性研究。积极推动各地制定配套性的教育法规和规章。”笔者查询，从1993年到2010年，全国人大代表至少有8次（全国政协委员的提案未统计）提交了《教育投入法》的议案。这对于完善政府落实教育投入法定增长机制是十分重要的，是落实“十八届四中全会”精神依法治财的重要举措。

（五）完善《高等学校收费管理暂行办法》的立法依据

如1996年12月16日，原国家教委、原国家计委的《高等学校收费管理暂行办法》第一条规定：“为加强高等学校收费管理，保障学校和受教育者的合法权益，根据《中华人民共和国教育法》第二十九条的规定和国家有关行政事业性收费管理的规定，制定本暂行办法。”那么，《中华人民共和国教育法》第二十九条规定的是“遵照国家有关规定收取费用并公开收费项目。”这让人感到立法依据不足。

此外，“十三五”期间还需完善的高校理财行政法规，如内部控制、教育经费监管、民办高校财务等将在下面阐述。

二、“十三五”期间对规范高校投入的建议

（一）高校应转入均衡投入的新常态

2015年3月6日，全国政协常委厉以宁在全国政协十二届三次会议召开的记者会上表示：“关于经济发展的新常态问题，首先新常态实际上包含了三个内容：第一，增长速度从过去的高速增长现在逐步走向中高速增长。第二，结构要调整。新常态是一个调整结构以后的经济，这里很多产业要不断升级。第三，要寻找新的动力。”

笔者收集了“十一五”“十二五”期间共8年的数据，“十一五”初我国教育经费投入仅为3.01%，“十一五”末也就3.66%，呈现缓慢上升的态势，每年增长幅度较小。2012年为了达到4%以上，突发性地跨越性地增长到4.28%。达到4%以上是好事，但显得不均衡与非常态。新常态是指不同以往的、相对稳定的而且将持续一段时间的发展的均衡态势。而我国的经济由高速增长转向中高速增长，中高速增长将成为新常态，财政收入中低速增长也将成为新常态。今后，不论采用财政性教育经费占GDP比例的指标，还是采用《中国教育改革和发展纲要》中的“三个增长”的指标或“提高各级财政支出中教育经费所占的比例”的指标，都必须保持相对稳定的可持续发展的均衡态势。

（二）高校应扩大投入的渠道

2013年9月25日，主席在联合国“教育第一”全球倡议行动一周年纪念活动上发表的视频贺词中指出：“百年大计，教育为本。……中国将坚定实施科教兴国战略，始终把教育摆在优先发展的战略位置，不断扩大投入。”这里，由过去“加大”变成“扩大”，一字之差，所强调的内涵则是寻找新财源，扩大教育投入的渠道。在《政府工作报告（2015）》中指出：“加大政府对教育、卫生等的投入，鼓励社会参与，提高供给效率。”教育部杜玉波副部长在直属高校财务工作会议上指出：“保持经费投入强度，重点在‘扩渠引水’上下工夫。”因此，高校应寻找新财源，如捐赠、合作办学、民间资本、混合所有制等。

（三）高校应制定各级学校学生人均经费基本标准和学生人均财政拨款基本标准

《纲要（2010―2020年）》第五十七条规定：“各地根据国家办学条件基本标准和教育教学基本需要，制定并逐步提高区域内各级学校学生人均经费基本标准和学生人均财政拨款基本标准。”第六十七条规定：“制定各级学校学生人均经费基本标准和学生人均财政拨款基本标准。”《教育部2010年工作要点》指出：“探索制定各级各类学校生均经费基本标准和生均拨款基本标准。”《教育部2011年工作要点》指出：“指导各地制定职业教育生均拨款标准。”《教育部2012年工作要点》指出：“推动制定职业学校生均财政拨款标准。提高高校生均拨款水平。”《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》（教改〔2013〕1号）规定：“加快研究制定高等职业学校生均财政拨款标准。”

（四）设立高等教育拨款咨询委员会和推动绩效拨款

1.设立高等教育拨款咨询委员会。《纲要（2010―2020年）》第五十八条要求“设立高等教育拨款咨询委员会，增强经费分配的科学性。”2012年6月14日，教育部印发的《国家教育事业发展第十二个五年规划》指出：“设立高等教育拨款咨询委员会。”《教育部2010年工作要点》第二十七条要求“研究制定设立高等教育拨款咨询委员会方案。”《教育部2011年工作要点》第二十五条要求“研究设立高等教育拨款咨询委员会。”《教育部2012年工作要点》第六条要求“加强高等教育拨款咨询委员会工作。”然而，高等教育拨款咨询委员会至今未成立。高等教育拨款咨询委员会在境外早已设立，如英国大学拨款委员会（后改为大学基金委员会和高等教育基金委员会）、负责美国州立大学经费分配的专门委员会、印度的大学拨款委员会、中国香港的资助会和研资局等，高等教育拨款咨询委员会在政府与大学之间建立一块“中间地带”，被称为“缓冲器”，以减少政府对大学的直接干预，协调、沟通政府与大学的关系，并使政府有效地管理大学，也防止大学“跑部钱进”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第三条强调：“大幅度减少政府对资源的直接配置。”这将会推动高等教育拨款咨询委员会的诞生与运作。

2.推动绩效拨款。2001年7月，教育部颁布的《全国教育事业第十个五年计划》明确提出，“建立健全社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的教育拨款政策……建立各级教育投入的评估制度”。2004年3月，国务院批转的教育部《2003―2007年教育振兴行动计划》更进一步地提出：“强化项目管理，建立行政、专家和社会中介机构相结合的项目评价系统”，“实行与项目实效挂钩的滚动拨款制度和相应的激励机制”。2012年6月14日，教育部印发的《国家教育事业发展第十二个五年规划》指出：“完善高等学校财政支出绩效评价体系，构建以绩效为导向的资源配置机制。”2012年11月18日，《教育部学习宣传和贯彻落实党的十精神重点工作方案》第八条指出：“推进中央高校预算拨款制度的改革和支持地方高校发展政策的完善。”2013年12月18日，教育部杜玉波副部长在直属高校财务工作会议上指出：“绩效拨款同步试行。引入以绩效为导向的资源配置方式，引导和支持高校注重内涵式发展，提高资金使用效益。”在美国、英国、法国等国家早已实行绩效拨款机制。我国也可试行。

三、“十三五”期间对深化改革高校财务管理体制的建议

深化改革高校财务管理体制的目标是建立符合现代财政制度的高校财务管理体制。

党的十八届三中全会前，“深化改革”在高校财务管理体制方面共两个文件：2007年1月15日，教育部、财政部的《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》规定：“进一步深化改革，建立与公共财政体制和现代大学制度相适应的高校财务管理体制与运行机制。”2008年9月，中共教育部党组印发的《贯彻落实〈建立健全惩治和预防腐败体系2008―2012年工作规划〉实施办法》规定：“深化高校财务管理体制改革。”

（一）构建符合法人治理结构要求的高校财务管理体制

2006年12月4日，修订后的《企业财务通则》第八条规定：“企业实行资本权属清晰、财务关系明确、符合法人治理结构要求的财务管理体制。”但《事业单位财务规则》与《高等学校财务制度》却对建立和完善“符合法人治理结构要求的财务管理体制”的设计未作规定。党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标之一。法人治理结构是现代大学制度的核心。建立与现代大学制度相适应的高校财务管理体制与运行机制，首先要构建符合法人治理结构要求的高校财务管理体制。其意义是高校财务不仅仅停留在财务管理的层面上，而要提升到高校财务治理的层次。

中共中央、国务院对“完善高校法人治理结构”规定了多次：《纲要（2010―2020年）》规定：“完善中国特色现代大学制度。完善治理结构。”党的十八届三中全会通过的《决定》指出：“完善学校内部治理结构。”中共中央、国务院了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》规定：“建立健全法人治理结构。”国务院办公厅印发的《关于开展国家教育体制改革试点的通知》指出：“推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构。”2014年6月3日，《中共教育部党组关于落实党风廉政建设主体责任的实施意见》第二条第三款指出：“完善高校内部治理结构，加快构建以高校章程为龙头的制度体系。”2015年5月22日，《教育部关于直属高校落实财务管理领导责任严肃财经纪律的若干意见》（教财〔2015〕4号）第二条指出：“健全财务治理体制和运行机制。”

高校自越扩大越需要完善治理结构。袁贵仁在2014年全国教育工作会议上的讲话中指出：“完善内部治理结构。形成自我约束、自我规范的内部管理体制和监督制约机制。这也是政府放权的制度前提。”在“十三五”期间，政府将进一步简政放权，教育部门与财政部门等将进一步扩大高校的自，高校面向社会，依法自主办学的地位更加明显，《高等学校章程》越来越重要，高校自的扩大给高校财务管理提出了更高的要求。但是，绝大多数高校未制定《高等学校章程》，已制定《高等学校章程》的绝大多数高校未明确构建法人治理结构，绝大多数高校尚未形成有效的法人治理结构。因此，《事业单位财务规则》与《高等学校财务制度》应该规定“符合法人治理结构要求的财务管理体制”，“法人治理结构”的核心是权力制衡关系，“符合法人治理结构要求的财务管理体制”就是体现财权制衡的财务治理结构。

（二）党的十八届三中全会前，建立与公共财政体制相适应的高校财务管理体制

公共财政制度是市场经济国家有效的财政制度，我国从1998年确立。公共财政制度与现代财政制度不是相悖的两种制度，现代财政制度不是对公共财政制度的否定。公共财政制度强调的是财政的公共性，反映财政的本质来自公众，必须用于与民生相关的支出，并要求预算公开等。而现代财政制度强调的是财政的治理功能，财政从管理监督的主体转变为被管理、被规范、被监督的对象，更能发挥其在国家预控风险中的作用。高校资金主要来自财政资金，高校提供的是准公共产品，因此，高校必须建立与公共财政体制相适应的高校财务管理体制。高校财务应接受财政的制约和监督，财政要求的部门预算制度、政府采购制度、国库集中收付制度、收支两条线制度以及政府收支分类改革方案等高校必须执行，建立与公共财政体制相适应的高校财务管理体制也是题中应有之义。

（三）党的十八届三中全会后，应建立符合现代财政制度的高校财务管理体制

2013年11月15日，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。……建立现代财政制度。”

楼继伟指出，建立现代财政制度主要包括三个内容：现代预算制度、税收制度和事权与支出责任相适应的财政体制。这三个内容与高校有直接联系的是现代预算制度和事权与支出责任相适应的财政体制。

1.现代预算制度

楼继伟指出：“预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。”现代预算制度与高校财务直接相关的有三个方面：一是编制中期预算；二是健全预算绩效管理机制，逐步推进预算绩效管理工作；三是预算公开透明，但是，公开并不等于透明，公开是前提，透明是目的。公开程度表示信息披露的程度，也表示信息对公众知情权的设定程度。而公众期望的是通过公开对信息透明的识别，要求充分披露，这就要求财务信息的精细化。

2.事权与支出责任相适应的高校财务体制

（1）高校应明确支出责任。党的十八届三中全会通过的《决定》第十九条指出：“建立事权和支出责任相适应的制度。”《高等学校财务制度》第五条规定：“规模较大的学校可以实行‘统一领导、分级管理’的财务管理体制。”财力与事权相匹配就是钱随事走，分级管理就是各级财务主体都拥有一定财力，同时应承担相应的支出责任。现代财政制度的精髓是治理，具有法律约束力是现代财政制度存在的基础。高校各级财务主体都应明确相应的支出责任，并应承担相应的责任。

（2）承担支出责任必须加强高校支出管理。高校应完善支出标准。国务院颁布的《关于进一步加大财政教育投入的意见》规定：“完善教育经费支出标准。”在《政府工作报告（2015）》中指出：“为切实把教育事业办好，我们要保证投入，花好每一分钱。”2010年7月14日，刘延东在全国教育工作会议上的总结讲话中指出：“把资金投向最需要的领域、最关键的环节、最困难的群体，把钱花在刀刃上。”

四、“十三五”期间对拓展高校会计领域的建议

（一）高校管理会计

2014年11月18日，财政部颁布的《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》指出：“管理会计是会计的重要分支，主要服务于单位（包括企业和行政事业单位）内部管理需要，是通过利用相关信息，有机融合财务与业务活动，在单位规划、决策、控制和评价等方面发挥重要作用的管理活动。”《财政部会计司2014年工作要点》第二条又指出：“大力开展管理会计体系建设研究。”中国会计学会管理会计及应用专业委员会副主任委员于增彪指出：“在我国事业和行政单位，管理会计几乎是空白，未来应用和精进的空间巨大。因为事业和行政单位主要提供各种各样的社会服务，其服务能力不仅取决于财务资源总量，而且取决于财务资源及其对应的非财务资源的利用效率。而成本管控、预算管理、绩效评价和内控制度等管理会计方法，对于提高事业和行政单位资源的利用效率是不可或缺的。”显然，高校管理会计是“十三五”期间重点研究和实施的领域。

（二）引入权责发生制综合财务报告制度

国务院批转的《财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》指出：“必须推进政府会计改革，建立全面反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度。”该《方案》在“2018―2020年工作”中规定：“完善行政事业单位财务制度和会计制度”。2015年5月8日，国务院批转的《发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》规定：“推进权责发生制政府综合财务报告制度建设，制定政府会计基本准则，政府财务报告编制办法及操作指南。”前已述及，高校受到公共财政的制约，预决算都应与财政制度衔接。因此，高校应在“十三五”期间探索与研究引入权责发生制综合财务报告制度。

五、“十三五”期间对高校内部控制的建议

（一）高校应完善内部控制

《纲要（2010―2020年）》第五十八条指出：“完善经费使用内部稽核和内部控制制度。”党的十八届三中全会的《决定》指出：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制。”

2012年11月29日，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》；2013年12月5日，教育部印发了《关于做好〈行政事业单位内部控制规范（试行）〉实施工作的通知》；2015年5月22日，《教育部关于直属高校落实财务管理领导责任严肃财经纪律的若干意见》指出：“大力推进内部控制制度建设。要把建立和完善以内部控制制度为核心的财务管理制度建设，作为扎紧制度笼子的关键举措来抓。”

（二）“十三五”期间对完善高校内部控制的建议

1.明确界定高校内部控制要素

2012年11月29日，财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）中未明确界定内部控制要素。全文找不到“要素”两字。COSO委员会的《内部控制整合框架（1992版）》规定五要素；COSO委员会的《内部控制整合框架（2004版）》规定八要素；COSO委员会的《内部控制整合框架（2013版）》规定五要素。2014年10月8日，《财政部内部控制基本制度（试行）》规定五要素；《教育部直属高校内部控制制度（试行）（征求意见稿）》规定五要素；中国内部审计协会的《内部审计实务指南第4号――高校内部审计》规定五要素；2015年2月9日《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》规定五要素。审计法规规定五要素，实务操作未规定五要素，如何审计？

2.高校内部控制不应局限于经济活动

《行政事业单位内部控制规范（试行）》的全面性原则却局限在“经济活动”内，如该《规范（试行）》规定：“全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制”。企业主要从事经营活动，未局限在“经济活动”内，如《企业内部控制基本规范》规定：“全面性原则。内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程，覆盖企业及其所属单位的各种业务和事项。”政府主要从事的行政活动，也未局限在“经济活动”内，如《财政部内部控制基本制度（试行）》规定：“全面性原则。内部控制贯穿于决策、执行、监督、改进和反馈全过程，贯穿财政部各项业务流程和各个环节，覆盖所有单位和岗位，并由全体干部职工参与。任何决策或业务工作都应有案可查。”

已出台的行政事业单位内部控制制度也不局限于经济活动。《财政部内部控制基本制度（试行）》的8个附件也不局限于经济活动，如：《财政部法律风险内部控制办法》《财政部政策制定风险内部控制办法》《财政部预算编制风险内部控制办法》《财政部预算执行风险内部控制办法》《财政部公共关系风险内部控制办法》《财政部机关运转风险内部控制办法》《财政部信息系统管理风险内部控制办法》《财政部岗位利益冲突风险内部控制办法》。中国内部审计协会的《内部审计实务指南第4号――高校内部审计》（中内协发〔2009〕19号）第十条规定：“本指南所称内部控制审计的内容主要包括对教学管理、科研管理、财务管理、资产管理、采购管理等活动中内部控制体系的健全性、有效性进行的审查和评价。”笔者认为，行政事务控制是行政单位内部控制的主要部分。高校内部控制就是要建立健全权责对等、信息对称、运转协调的有效决策制衡机制。

六、“十三五”期间对强化高校审计的建议

市场经济越发展，审计监督越必要。党的十以来十分强调对权力的监管，十分重视内部审计工作。如2014年10月9日，《国务院关于加强审计工作的意见》规定：“加强内部审计工作，充分发挥内部审计作用。”2015年2月9日，教育部了《关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》；2015年5月22日，《教育部关于直属高校落实财务管理领导责任严肃财经纪律的若干意见》规定：“加强内部审计工作。”

“十三五”期间对完善高校内部审计的建议：

（一）应将“内部审计”主要放在治理的层面上

审计署审计长刘家义指出：“审计是国家治理的基石和重要保障。”

2002年4月，国际内审协会（IIA）在对美国国会关于《萨班斯―奥克斯利法案》（SOX）的意见陈述书《改善公司治理的建议》中提出：内部审计、外部审计、董事会以及高层管理人员是构成有效公司治理的四大基石。

（二）应将“财务审计为主、管理审计为辅”转型为“管理审计为主、财务审计为辅”的新模式

《中国内部审计协会2011年至2015年工作规划》中发展的总体目标是：“加快构建以风险为导向、以控制为主线、以治理为目标、以增值为目的的现代内部审计模式。”这个“现代内部审计模式”就是“财务审计为主、管理审计为辅”转型为“管理审计为主、财务审计为辅”的新模式。高校内部审计比企业落后，中国内部审计协会“十二五”的目标可作为高校内部审计“十三五”的目标。

内部审计分为财务审计与管理审计。高校内部审计可分为财务审计（预决算审计，专项资金审计，工程审计等） 和管理审计（内部控制审计，治理审计，经济责任审计，专项审计等）。《教育部关于直属高校落实财务管理领导责任严肃财经纪律的若干意见》中提出“拓展内部审计范围，探索开展重要政策跟踪审计、适时开展专项审计调查。”这就将内部审计范围拓展到“管理审计”领域。

七、“十三五”期间对强化高校经费监管的建议

“十三五”期间重点应建立健全教育经费监管体系。笔者认为，经费监管体系体系或机制主要由三要素组成：

（一）监管主体

2010年10月，教育部虽然成立了教育部经费监管事务中心，但仅是教育经费监管体系的组成部分，不能将教育经费监管的重担压在教育部经费监管事务中心一家的身上。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第三条第五款指出：“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。”笔者认为，按监管主体分类，教育经费监管体系应包括政府监管、社会监管、高校内部监管这三大部分十六个方面，增强监督合力和实效。（1）政府监管包括政府审计机关、政府教育机关所辖的经费监管部门、政府财政机关、政府物价机关、政府税务机关、政府科技机关、政府委派的高校总会计师监督等；（2）社会监管包括公众监管、媒体监管、社会审计等；（3）高校内部监管包括副职分管、正职监管，校内内部控制等制度监控，财务信息公开，校内民主监督，校内专职监督（纪委监督、监察监督、内部审计监督和会计监督、财务监督）等。

（二）监管依据

《教育法》和《高等教育法》未提到“监管”二字。在其他法律、行政法规中，教育经费监管呈碎片化现象，因此，有必要从法律、行政法规层面上制定《教育经费监管条例》或其他法规。笔者之所以称为《教育经费监管条例》，是定位于国务院颂布。《教育经费监管法》当然好，但要由全国人大制定。《教育经费监管条例》应比《会计法》《审计法》《预算法》《教育法》和《高等教育法》等法律地位低一些。但不能是由财政部、教育部颁布的部门规章。

（三）监管客体

监管客体是指监管的对象，笔者认为主要对象是三个：（1）监管责任主体。教育经费监管首先是监管人，即监管主要负责人的主体责任。（2）监管制度。教育经费监管其次是监管制度。如监管内部控制制度是重点之一，监管、评价内部控制制度是否有漏洞，揭示相关内部控制是否有缺陷，是否存在潜在风险等。（3）监管重大项目和大额资金。教育经费监管最后是监管钱，不是小钱是大钱。

八、“十三五”期间对加强民办高校财务的建议

1.推动营利性和非营利性民办高校分类管理的试点。民办高校可以自主选择，登记为非营利性或者营利性法人。非营利性民办学校的举办者不取得办学收益，办学结余继续投入教育，形成的资产归学校法人所有；营利性民办高校的举办者可以取得办学收益，办学结余依据国家有关规定进行分配，形成的资产归举办者所有，学校自主运营、自负盈亏。

2.完善民办高校的治理结构。目前，民办高校的治理结构亟待完善，如监事会、独立内部审计机构等。

3.建立健全民办高校财务相关的制度。分类管理明确后，必须制定营利性民办高校和非营利性民办高校两套差异化的与财务配套的制度，如产权制度、会计制度、财务制度、税收制度、收费制度、财政支持制度、合理回报制度、监督评价制度以及治理结构方面的制度等。

4.落实政府对民办高校的资助政策。

5.设立民办教育发展专项资金。

九、“十三五”期间对加强高校财务信息化建设的建议

1.在《政府工作报告（2015）》中指出：“制定‘互联网+’行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等。”积极推动“互联网+”的高校财务信息化建设模式，采用“云会计”“云审计”的软件，运用“大数据”实施高校财务管理与审计，提高高校财务管理与审计水平。

2.完善高校会计基础工作信息化建设，可以解决财务数据的储存、历史数据的查询等问题，为财务分析、财务决策提供有力支撑；做到财务处报销“无现金”“无纸化”“无等候”管理。

3.建立、健全高校内部控制流程信息化。

4.建立、健全高校“财务管理驾驶舱平台”和“统一决策支持平台”。

5.完善高校财务信息公开管理。

6.建立健全高校财务信息与统计、内部审计等资源共享的平台。

十、“十三五”期间对加强高校财务队伍建设的建议

（一）高校高端会计人才建设

1.全国会计领军人才建设

《会计行业中长期人才发展规划（2010―2020年）》指出：“到2020年，培养2 000名左右的全国会计领军人才，担当会计行业领军重任。”在“十三五”期间应加强高校中行政事业类会计领军人才的建设。

2.具有国际业务能力的高级会计人才建设

《会计行业中长期人才发展规划（2010―2020年）》指出：“到2015年，新增大型企事业单位具有国际业务能力的高级会计人才30 000人；到2020年，在2015年的基础上再新增30 000人。”据笔者了解，在2015年达到“国际业务能力的高级会计人才30 000人”中，高校寥寥无几，而到2020年的30 000人中则需努力。

3.教育部百人工程建设

《全国教育系统财务管理干部培训实施方案（2014―2017年）》指出：“教育部4年内培养出一支100人左右的业务精湛、视野开阔、素质综合、能力过硬的教育财务骨干人才队伍。”到2017年仅两年多时间，需要抓紧遴选。笔者曾于2014年4月中国教育会计学会秘书长会议（兰州）上呼吁：“制定一个‘百人工程的遴选方案’，从2015年起动态考核，使选拔者有培养目标，使入选者有奋斗方向。”此外，对“百人工程”2017年的后期管理，如待遇、考核与后备人选等。

（二）高校会计人才的职称建设

《会计行业中长期人才发展规划（2010―2020年）》指出：“到2020年，高、中、初级会计人才比例达到10■40■50。”高校目前的比例是多少？新定编后又是多少？除部属高校外，各省、市、自治区也应有个规划。这其中正高级会计师是个重点建设领域，目前不少省、市、自治区尚未启动。

（三）高校总会计师

2014年11月17日，《教育部关于加强直属高校直属单位财务队伍建设的意见》（教人〔2014〕6号）第三条规定：“进一步完善总会计师管理制度。”要求：完善选聘任用方式，着力加强履职能力，完善考核评价机制。目前，教育部直属高校配备比地方高校好，各省市自治区属高校陕西省做得最好。地方高校应在“十三五”期间抓紧配备。

（四）高校财务机构负责人建设

教人〔2014〕6号文第四条规定：“严格按要求选好配好财务机构负责人。”要求：严格财务机构负责人任职条件，完善任用和职务任期机制，完善考核评价机制。

（五）高校会计人员配备建设

教人〔2014〕6号文第五条规定：“加强财务人员配备和规范管理。”编制中期预算，单独设置国有资产管理机构，单独设置科研经费管理科，推动内部控制，都需新增会计人员；而加强财务信息化管理，则需新增技术人员等等。这里应区分“编制”与“定编”两个概念，“会计人员编制”是指全校会计技术岗位的人员，他们大多数在财务处，有的可能在审计等其他部门，这些人员不是财务处的委派人员；而“定编”是指财务处的定编数，在财务处定编内，绝大多数是会计技术岗位的人员，少数还有计算机等工程技术人员。

（六）完善教育系统财务管理干部培训机制

《全国教育系统财务管理干部培训实施方案（2014―2017年）》指出：培训机制包括建立培训基地，建立培训需求调研机制，建立干部参训考核评价机制，建立培训质量评估机制，建设培训师资库，加大课程教材开发力度等尚需完善。

十一、校办企业应探索实施以管资本为主的体制

应以管资本为主加强国有资产监管体制，防止国有资产流失。

十二、“十三五”期间高校财务应有两个版本的建议

第一个版本：制定《高等学校“十三”期间财务工作的若干意见》的建议。

在高校财务的历史上，教育部、财政部制定过“高校‘X五年’期间财务工作的若干意见”的仅两次。

1991年4月8日，原国家教委、财政部制定过《高等学校“八五”期间财务工作的若干意见》（教财〔1991〕33号）；2007年1月15日，教育部、财政部制定过《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》（教财〔2007〕1号）。

第二个版本：制定《国家教育事业发展第十三个五年规划》某一章的建议。

在《国家教育事业发展第十三个五年规划》中单独设“教育条件保障”一章。最近三次“国家教育事业发展第N个五年规划”中的规定有：

2001年7月26日，教育部印发的《全国教育事业第十个五年计划》（教发〔2001〕33号）中第四章“‘十五’期间教育改革与发展的主要政策措施”的规定；

2007年5月18日，国务院批转的《教育部国家教育事业发展“十一五”规划纲要》（国发〔2007〕14号）中第四章“保障措施”的规定；

2012年6月14日，教育部印发的《国家教育事业发展第十二个五年规划》（教发〔2012〕9号）中第十一章“加强教育条件保障”的规定。

【参考文献】

[1] 乔春华.《事业单位会计准则》与《事业单位财务规则》研究――以高等学校为例[M].南京：南京大学出版社，2010：43.

[2] 楼继伟.建立现代财政制度[J].中国财政，2014（1）：10-12.

[3] 楼继伟.解读新预算法：取得5方面重大突破[N].人民日报，2014-09-01.

[4] 于增彪.对我国管理会计发展的基本看法[J].中国总会计师，2014（4）：20-21.

[5] 乔春华.行政事务控制是行政单位内部控制的主要部分[J].会计之友，2015（17）：73-76.