探求生态环境公共产权经济学

摘要：在产权制度的界定和规范引导下，生态资源经济才能实现环境友好型、可持续为主题的科学发展。历史上“公有地的悲剧”的启示不单是对产权问题的反思，而是通过设立一套巧妙的制度，以达到“量体裁衣”之功效。生态资源环境公共产权的产生是源于其稀缺性及非排他性的特质。但随着计量这种产权成本与收益的难度不断加深，环境资源体系的经济价值就越来越大。必须考虑在有效利用的前提下，重新界定产权来保证市场与主体效率目标的实现。作为现代产权制度体系的最重要的组成部分——资源类产权，它有别于企业产权制度，且它涉及利益主体的范围之广，涵盖的意义也极其深远。本文对生态资源环境这一较为特殊公共物品的产权问题用产权经济学的思维框架进行研究，从政府、企业、市场、制度四个层级，相应提出构建此类公共产权的四层规制模式，以求破解在生态环境规制过程中出现的产权失灵现象及界定不清的困局。

关键词：公共产权；产权失灵；经济成本；市场交易；规制模式

一、引言

毋庸置疑，生态资源环境都是人类享有的公共资源，具有一般公共物品的特性。随着科学技术与社会生产力的迅速提高、工业化进程的突飞猛进，人类在创造了前所未有的物质财富和经济增长奇迹的同时，无偿汲取与浪费了大量的自然资源，导致资源携带者环境这类公共物品的有效供给严重匮乏。

出现了一系列诸如：自然资源短缺和耗竭、生态系统圈污染与破坏等危害人类社会生存与全面发展的问题。面对日益凸显的严峻局面，人类必须摒弃以往的高开采、低利用、高排放(两高一低)为特征的线性经济模式，放弃使用高成本为代价的工业化发展道路，建立以“3R”甚至“5R”为原则、拟合可持续发展理念的绿色生态产业网络循环型经济形态。对于环境与资源的产权问题，早在1980年末，美国生物学家G·哈丁就以此为研究起点，考察人类的资源环境关系并提出了著名的“公地悲剧”的命题。该命题简要表述为：每个人都陷入一个迫使其无限扩大畜群的系统中。在一个坚信公地自由的社会里，所有的人都抢先行动，追求自己的最佳利润，毁灭是最终目标。公地的自由给所有人带来毁灭。正是因为公地是公众的共同资源，在使用上具有很强的非排他性，导致公众内部的每个成员寄希望于自身利益最大化，不约而同将采取扩大养殖规模、增加牲畜数量的行为，致使公共牧场的环境和资源受到极大的破坏。

生态退化现象也愈演愈烈，牧场面临枯竭并惨遭遗弃，最终形成公地悲剧。从客观的角度来看，这种悲剧的出发点来自个人的贪欲，欲望的无限是罪恶的开端和最根本的因素，但倘若制度预先已界定清楚，或是财产被私有化，盖上“不可被侵犯”标志，那么悲剧可能在一定程度上有所减轻。公共财产的产权分配制度的失效与难以合理界定必将造成社会资源配置失灵，资源的开发和环境的利用又离不开产权的合理分配，主体利益的博弈终究偏向占优一方，无论采用何种手段都将影响经济、社会系统正常运行的规则，乃至偏离均衡状态发展。

二、生态资源环境公共产权赋予的经济内涵与特征

法律领域对产权的研究要早于经济学界，认为产权(Propertyright)是对物品或劳务根据一定的目的加以利用或处置，从中获得一定收益的权利。环境领域一直也没有明确地提出产权概念，比较权威的《新帕尔格雷夫经济学大辞典》则站在经济范式的立场上给出产权的定义：“产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。”并进一步地把产权种类划分为私有产权、政府产权、非存在产权、共有产权等。而“公共产权”一词，来自西方产权经济学家对资源稀缺和交易成本定性研究的领域范畴。美国经济学家A·阿尔奇安认为公共产权和私人产权是相对立的，认为：公共产权是公共体的每一成员都有权分享同样的权利，都可以使用某一资源来为自己服务，可以排除公共体外的任何成员对公共体内的任何成员行使这些权利的干扰，但每个人都无权声明这个资源就是属于他个人的财产。公共产权在公共体内部不具有排他性。作为特殊公共物品的生态资源环境，其产权的内涵表现在每个社会成员(包括繁衍的子孙后代)对生态资源环境的所有和使用都有同等的权利，公众和社会共同享有对环境资源的使用。

生态资源环境公共产权的特殊性内涵，充分蕴育了其多样性的特征。综合概括起来主要有四个：

1．典型的非排他性

生态资源环境是具有非排他性的，向每个使用者开放，允许其自由进入、平等地分享，每个人都可以利用该资源为自己服务，并获得相应的收益。但对资源的过度使用，就会造成实际增加的总价值低于增加的成本，社会产品的边际收益低于每个资源使用者的平均收益。因而，公共产权的非排他性给自然资源的利用带来了巨大的外部效应。

2．代际共享性

生态资源环境的产权不仅是当代人拥有的，与后代人关系也甚为紧密。这也是生态资源环境公共产权与其他公共产权在使用范围的不同之处。当代人对此拥有完全所有权，任意的占有、使用、处置，必然会导致资源当期的过度利用。因而，当代人在使用资源时必须考虑后代人的生存基础和福利，实现资源环境的代际公平分配。

3．国际传导性

生态资源环境的产权具有一定的国际地理融合性，跨越国界甚至覆盖全球。作为人类共同拥有的公共物品，个体的行为必定会对他人造成一定的影响。例如，某企业大量排放尾气和废气造成大气层的严重污染，致使当地气候骤变，乃至影响全球环境恶化，其后果的严重．陛难以想象。

4．系统网络性生态资源环境产权作为一张布局错落有致的产权网是不可分割的。一个综合系统是由不同子系统和元素联网组成的，每个子系统之间都有紧密的联系。对一个系统的生态环境破坏必然会影响到其他系统的生态资源开发和利用环节，它们的产权关系具有生态联系性和系统整体性。

三、生态资源环境公共产权及主体界定缺失的经济学分析

生态资源环境公共产权及其主体一直是学术界争议的对象，也是众学者热议的话题。就我国而言，虽然是资源禀赋丰裕及拥有地理优势的大国，但对环境和生态资源的主体界定依旧存在多方的纷争。与环境保护和生态补偿机制实施较好的发达国家一样，我国的生态资源环境也具有典型的公共物品的属性。而且我国宪法也明确规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”由此可见，国家和集体是生态资源环境的所有者，国家和集体统一行使生态资源环境的所有权。主体利益如何维护及产权缺失该怎样弥补?这些都是法律、规章中没有重点解释或明文标注的。文章以经济学中行为主体利益为出发点，形成独特的分析视角，来首先分析制约产权清晰界定的经济屏障。

首先，必须承认生态资源环境公共产权界定本身就具有模糊性与复杂性。以我国为例，尽管拥有丰富的自然生态资源环境禀赋，但人口增加及经济增长的速度不断上升，无疑加重了资源和环境的承载力度，导致自然生态资源环境的稀缺程度急剧恶化。当经济主体的私人成本远低于社会成本，甚至私人收益远大于社会收益时，环境与资源作为我们共有的财产在货币形式呈贬值趋势。政府作为公共权力的者使用行政权利支配着资源的使用权、经营权和收益权。其他经济主体(包括企业和个人)既是资源与环境的使用者也是破坏者，外部不经济给某些经济主体带来收益的同时又以其他经济主体付出的成本为代价。受损害的经济主体因没有清晰明确的产权界定而得不到相应的补偿和支付，施害的经济主体借着“搭便车”的行为对资源环境无偿使用，而没有受到相应的惩罚。这正如科斯在其经典著作《弛会成本问题》中提到“问题的交互性质”一样。如果交易成本为零，初始产权界定清晰了，那么市场机制在最初由法定权利界定下的产权分配之后，能使资源达到最优配置，达到所谓的“在不使一个人情况变化的条件下，也不能使另一个人的情况变好”的帕累托最优的状态。可是现实生活中，各经济主体之间的交易成本是巨大的，对自然资源与环境产权体系需求的多元化与公共产权的供给呈不均衡状态，使得生态资源环境公共产权清晰界定的难度较大。

其次，生态资源环境公共产权界定存在着制度层面上的缺陷。尽管我国上个世纪90年代就引进循环经济的思想理念，也相继运用了适当的制度安排支持自然资源和环境容量的公共产权，可效果甚微。实践中生态资源环境公共产权界定的困难、交易成本过高以及信息不对称等因素，难以实现预期目标。环境治理方面，政府、环保机构、中介组织等经济主体尝试做过不懈的努力，例如《环境保护法》中对企业这类经济主体的排污标准进行了规定，并相应制定了一系列监测与评估制度。但出于各经济主体的经济利益没有得到很好地实施，相应的产权制度只是形同虚设。在生态资源的使用和开发方面，政府集所有权、管理权于一体，而作为经营者的经济主体为了实现自身利益最大化，无视相关的政策、法规，对生态资源实行肆意掠夺开采，严重扭曲了资源与环境在区域或区际之间的优化配置和分工布局。

如上所述，正是基于经济体系内部的利益、技术、管理、体制等多方面的内生性或外生性因素，使生态资源环境产权不能分割或无法确定其具体范同。生态资源环境公共产权主体界定的模糊不清造成了其公共产权的失灵，体现公共产权在制度界定方面存在的种种缺陷与约束。深层次地分析影响环境与资源公共产权失灵的原因及内部机理，需要在经济领域范围内从微观、宏观、市场(中观)、制度这四个层面人手。

1．微观主体层面

微观主体在经济系统里具体为单个企业和居民。从企业的角度来看，企业具有典型而理性的经济人格，单纯追求目标利润最大化。尽量降低生产成本和各项制造费用，从原材料的生产到产成品都未主动自发做好清洁生产、无污染排放和废品回收这三个环节，甚至部分企业基于主体利益而免除责任，超标排放废水、废气，扩大对环境和生态资源的污染，并以无成本或低成本为代价享有生态资源环境的使用权，缺乏有效的环境保护和资源利用意识。诸如我国在2003年实施的《清洁生产促进法》里也还没有具体明确企业的责任和义务。生态资源环境无偿使用使企业获得巨大的收益，而生态环境却遭到严重的破坏。从公民的角度来看，生态资源环境产权是公共的，因而我同个人拥有的自然资源和环境单位产权基本上可以忽略。虽然个人平均下来只是拥有一些零散的自然资源，但不能无视环境污染和资源短缺的现象。我国在自2008年6月初实施“限塑令”以来，提倡用环保型购物袋，但具体到公民个人还未引起重视，并缺乏足够的生态保护意识，放弃使用对环境污染极大的塑料袋。微观主体不论是个人还是企业都是生态资源公共产权主体的基本单元。主体的经济人格化，必将影响生态资源环境公共产权的合理运行。

2．宏观主体层面

各级政府是宏观经济管理的主体，在自然生态资源环境管理中处于主体地位。作为代表社会共同利益的机构，政府的目标定位必须是多重性的。既要强调经济增长，又要注重社会可持续发展，实现经济与社会的协调发展。若“一只手长，一只手短”，就会出现失衡状态，存在“政府失灵”的可能性。主要表现在对生态环境的保护不力、政策具和决策的选择失误、运用行政性手段不当、政府干预行为的经济运行效率低下等。当然政府在利益的驱动下，也可能利用手中的行政垄断权利，在招标过程中以理性经济人的思维方式处理具体问题，促使寻租和官僚机会主义行为的滋生。此外，环保机构作为辅助政府执行监督、管理自然资源和行使环境公共产权的机构，也将成为宏观主体的组成部分之一。例如，我国的环保机构无强制执行权，法律赋予环保部门执行权偏软。环保部门与其他部门权责不清，甚至引起职责上的冲突。环保部门较低的能力建设影响了监管效果，其中存在监察执法地位不明确、环境执法能力低、人才队伍素质不高、执法人员素质较低、环境应急能力薄弱。生态资源环境产权被层层委托，从中央政府到地方环保机构，每一层的委托与利益目标都存在着差异，无法实现自然生态资源环境的最优配置。

3．市场体系层面

市场是提权交易的场所，有效的环境资源产权结构必须在市场交易选择中产生。在完全竞争条件下，市场能够依靠自身的力量调节，自发运行，对社会资源实现最优配置。但是，市场不是万能的，完全自由的竞争体制已不存在。作为实行市场经济体制的我国，在生态资源环境领域里，由于多方的干预因素影响，形成“市场失灵”的局面。表现在：市场不能自发界定经济主体的产权边界和利益分配，不能保证国民经济的综合平衡发展和稳定协调；外部不经济冲击价格杠杆机制，导致环境与资源产品和服务的价格扭曲，使市场没有很好地反映出生态资源环境的真实价值；在环境和资源产权的交易方面，环境资源的经营者不能通过市场提供合理的竞争机制来作价和出售资源的使用权，进而无法实现其经营权。

4．制度协调层面

制度不等于法律条文，它是一种非正式的规范，诺斯曾把制度定义为“博弈规则”。此规则分为两类：正式规则以宪法产权制度和合同为主，非正式规则包括规范和习俗两大类。他进一步强调即使能从国外借鉴良好的正式规则，如果本土的(Indigenous)非正式规则因惰性而一时难以变化，新借鉴来的正式规则和旧有的非正式规则势必产生冲突，其结果是借鉴来的制度可能既无法实施又难以奏效。作为资源环境产权这类特殊的公共物品，其制度层面主要是指对公共产权体系的各种权利归属作明确的界定和制度安排，包括资源环境归属的主体、份额，或是对生态资源环境产权体系的各种权利进行分割或分配。在自然生态资源环境公共产权交易制度里必须要明确产权的所有人要以合法的产权运作程序来获得产权交易收益。建立良好的交易制度不仅能够解决无法用价值衡量的资源和环境公共产权价格问题，还将平衡市场中这类特殊公共产权交易的供求与竞争问题，实现帕累托最优状态。对于我国而言，还没有可操作性的生态资源环境产权制度出台，发达国家也在不断地探索之中。目前，排污交易权制度作为公共产权制度的～个子系统备受国外学者和政策制定者的关注，在实践中不断的探索完善。从环境的外部性和资源的交易成本来看，建立一系列较为完善的、协调运作各利益主体关系的自然生态资源环境产权制度应是所有国家的题中之义。

四、生态资源环境公共产权规制模式的建构

全面改变自然生态资源环境公共产权失灵的局面，实现人类自然生态资源环境生态的永久保护，必须进行制度层面的全新设计，强化产权的功能效应。除了使资源有偿使用制度和生态环境补偿机制的子系统完善以外，更重要的是亟待构建一套适合经济发展的环境与资源公共产权模式。

1．政府公共产权与企业交易产权的双重模式

鉴于生态资源环境的公共产权不清晰，市场机制的自发配置难以有效实现，那么政府作为制度的供给者，理应介入到与企业共同设计产权交易中。对降低无法分配的生态资源环境产权的交易和转让费用起到关键性的作用。政府将通过对资源和环境的主体进行层级划分，把产权交易较为明晰的主体的所有权通过市场运作拍卖给企业法人单位或个体，充分扩大对这类生态资源环境所有权的主体范围，使生态资源所有权细化并被主体分享。明确产权界定才能有效保护好自然资源和生态环境，减少个体或企业的机会主义行为。而生态资源环境绝大部分产权边界比较模糊，诸如空气、河流、海洋等生态型资源，系统性联系很强，若能够把这些公共产权逐步分散，具体分割到区域行政单位，使政府成为类共同产权的虚拟主体，而企业或个体拥有公共产权经济涵义上的所有权，那么“上游污染上游治理”的局面就能迅速扩散。

实现真正意义上的“谁污染谁治理”的良好局面。具体实施的企业或个体可以实现多元化的形式，通过市场交易行为来提高对生态资源环境的使用与有效配置，积极引入多元主体，允许不同形式的企业参与平等竞争。在界定主体责任与权限时，不单只有生产领域的行为责任，在消费领域中也应承担回收利用的义务。

改变企业微观主体的被动地位，并迅速转变为主动。政府可制定一些具体的可操作性的监管措施，使企业转化生产经营方式，提高环境生态保护的观念。在衡量企业内部生产的成本和社会成本之中，避免过多涉及目标利益，把外部成本尽量内部分解，并适当缩小企业治理环境的内部成本与外部获利的差距。通过合理的方式引导和支持企业的生态资源环境产权意识，开展节约型活动充分调动企业的积极性。

2．市场化公共产权规制模式

市场是商品交易的场所，任何商品的交易都离不开市场这个中介，包括无形商品——产权。市场化产权规制模式的提出是基于我国政府已将生态资源和环境公共产权有效的分配给各个产权主体的假设之上的。处理好产权市场的两个层级，建立较为良好运作状态的一级产权市场。公共产权市场化必须具备一个先验条件：交易的产权价格是基于合理而科学的基础上，并能真实反应生态资源环境的自身价值。在一级市场上，生态资源公共产权的合理作价能够保证其顺利发行，并到二级市场上进行流通。通过在二级产权交易市场主体行为的集体谈判行动和协商结果，决定生态资源环境货币价值的正真体现，实现价值流通自发反应生态资源稀缺的程度。不仅如此，生态资源环境的公共产权还可利用多重方式反应产权的流动性，例如租赁、承包、股份合作等把非动态的产权改造为动态性的产权交易，充实在二级市场上公共产权交易形式。

此外，合理建立一套企业排污权市场合法交易是市场化公共产权规制模式的有效探索路径之一。企业的排污权交易是近几年西方发达国家在生态资源环境领域里设计的一套遏制污染的模式。该交易权运用新制度经济学奠基人科斯的理论进行外部设置。政府可设计一系列关联企业生产污染的评估指标体系，采用发放许可证的方式来实现企业对生态资源环境破坏程度的补偿，在公开市场上采取拍卖、股份分享等方式进行排污权交易。一方面有利于那些治理污染成本高的企业，在交易市场上购买排污权放弃采用夜间排放等方式来规避对生态资源环境的间接污染。另一方面，治理污染所付代价低的企业也将受益匪浅。企业可像存款储蓄一样把减排获得的排污权在没有交易对象时存放在交易市场里，可以在某个时候取出来出售或使用。市场化的生态资源公共产权规制模式的优点还表现在可使企业在公开市场上进入排污治理设施建设和经营领域，为企业单独或集中处理污染排放物，从而间接获得排污权的所有权，并把其在市场上自由出售给企业或返卖给政府。

3．法制化公共产权规制模式

生态资源环境公共产权规制需要一个稳定而健康的法制环境。要想实现生态资源环境的可持续发展，在改善资源环境的基础上提高人类整体的福利水平，必须有一套合理完善的生态资源环境公共产权规制模式。设立清晰的、多层次、结构化的公共产权是促进循环经济发展强有力的路径依赖，对生态安全保障、资源环境协调发展有着深刻的价值意义。从整体上来看，法制化的产权规制模式是建立在上述两个模式之上的。只有拥有较高程度的市场化公共产权模式和企业与政府公共产权模式，才能把法制化的模式推到更新的层次上。

与此同时，法制化的产权模式也将带动上述两个模式的顺利前行，使生态资源环境公共产权的界定模式与交易模式得到法律层面上的保障。在提高政府环境资源管制绩效、健全公共产权交易制度的同时，通过加强立法使生态资源环境的公共产权获得法律界定的形式，补充和创新相应的法律、法规、政策制度，充分而合理地利用生态资源，对受损的生态环境资源权益给予有效的救助与补偿，实现生态资源环境公平价值的最优化配置。规定切实可行的法律来限制一些高污染、高废弃物排放型企业超标准排放以及无偿使用环境容量资源。对不同行业、不同产业的企业的排污指标再细分化，在实行“区别对待”方式的基础上整体提高污染物排污费的征收标准，弥补污染治理成本。目前尽管有一些诸如《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《水污染防治法》及《矿产资源法》等相关法律规章的出台为生态资源的合理利用及保证提供较为殷实的法律依据，但还需寄予更多的相关行政制度、法规问世。可通过借鉴西方发达国家公共产权制度模式，得出相应的启示，迅速推动我国生态资源环境的向协调稳定的快车道上发展。