浅论行政解释的法律适用

内容摘要：

受各种因素的局限和影响，法律规范具有滞后性和缺憾。为使法律适用紧跟社会的发展，让执法者在变化的社会事务面前准确运用法律规范，出现了对法律的解释，行政解释就是法律解释的一种。本文通过对行政解释的概念的界定、成因和现状的探究，发现了适用中存在的问题，并对此提出了有针对性建议。文中，笔者还对解释权与立法权关系及授权合法性问题进行了理论上的分析，并与相关概念进行了区分。

关键词：行政解释　滞后性和局限性　行政解释的效力

一、行政解释的概念界定

我国法律解释的体制多元，法律对行政解释也没有确定的概念，学术界对行政解释的定义也不统一。在国外，一般并不存在行政解释问题。如在日本，“这些所谓政府的公定解释，并不能约束法院。”1行政解释是中国特殊的问题。有的学者是按1981年全国人民代表大会常务委员会《关于加强法律解释工作的决议》（以下简称《决议》）来界定行政解释。如方世荣教授在其主编的《行政法与行政诉讼法学》中把法律解释分为“立法解释、司法解释、行政解释和地方解释……行政解释权属于国务院及其主管部门。”2此处的行政解释仅对《决议》进行总结，不包括地方行政机关对规章的解释。姜明安教授在其主编的《行政执法研究》中把法律解释分为“立法解释，即法律、法规、规章制定机关的解释。具体应用的解释，包括行政机关的解释（也称行政解释）、审判机关的解释和检察机关的解释。”此处的行政解释的规定逻辑比较清晰。孙国华主编的《法学基础理论》一书中，也是把正式解释分为立法解释、司法解释与行政解释3。另外有学者对行政解释问题作了专门论述。朱新力《论行政法律解释》一文把行政解释作狭义理解，即行政解释“是行政主体以适用行政法为目的，对行政法律规范的含义进行探求和说明的活动。”4本文认为行政解释是立法活动的一部分，一般是指行政主体对行政法律规范进行说明的活动。本文以此义进行阐述。行政主体的解释权力来源于我国宪法的规定和《决议》。但这些规定并不完备，已经完全落后于现实的需要。行政解释已经广泛存在，由于其各项规定不全，加上我国目前行政解释存在语意混乱、形式繁杂的缺点，这给法院在诉讼中对行政解释的正确使用也带来困难。因此目前建构统一合理的行政解释体系，将有助于我国法律解释体系的完善，引导行政主体正确进行行政解释，并且有助于法院对行政法律规范的正确运用。

二、行政解释的形成原因探究

法律规范具有滞后性和缺憾，并且大规模立法也不宜频繁进行。法律解释则弥补了法律的这个缺点。起初法律解释权只属于立法者所有，但随着法治的发展，这种作法以失败告终，逐渐确立了法官解释的模式。当代西方法律解释权一般归法院及法官所有。但在中国，法律解释具有自己的特点。大概国内过于重视权力的归属问题，忽视了解释的原则方法和理论。这与西方的作法恰恰相反。我国的法律解释根据《决议》可分为立法解释、司法解释、行政解释。这在世界上实行法治的国家中是极具特色的，因此探讨行政解释的存在的原因，离不开中国这一特殊的环境。首先，中国权力的划分机制是行政解释存在于中国的最大原因。我国以全国人民代表大会为最高权力机关，司法机关与行政机关平行，由全国人民代表大会授权行使权力并受其监督。立法解释虽然理论上讲有问题，但因为全国人大常委会根据宪法的明文规定，理所当然具解释权。司法解释则是我国司法实践和借鉴西方的结果。在我国，似乎这样一条准则是公认的：谁有权制定法律，谁就有权解释法律。5我国的行政机关具有制定行政法规和规章的权力，虽然《决议》只规定了人民政府主管部门对法律法规可以进行解释，但实践中其对行政规章的解释也是有效的行政法律规范。其次，立法的局限。立法者制定法律受客观环境和自身认识的局限，并且制定的法律只是以往经验的总结，随着社会的发展，制定的法律必然会有滞后的特点。在我国，行政法是一门新兴的法律，起步虽晚，但发展迅速，现有的行政法律规范已经不能适应社会发展的需要。同时行政法律规范体系庞杂，有宪法、法律、行政规范和行政规章之分，如此庞大的法律体系之间就很容易有冲突和模糊的地方需要解释。第三、法律语言表达的局限。法律总是存在缺陷，在复杂多变的现代社会面前，有限的语言表达的法总会显得有缺漏。因此法律解释的历史与法律的存在同样悠久深远。法律是由语言表达的，但语言本身并不总是完全清楚无误的。“语言是无限客体世界之上的有限的符号世界，世界上的事物比用来描述它们的词语要多得多。”6“语言是陷阱，同时也是机会。只有在不同语言的交谈和提问中间，我们才可能超越自己、接近于理解。”7人们的生活环境如果相同，便具有一些基本相同的实践经验，能够理解相互间所发出的信息。但由于时间的流逝，区域的不同导致人们之间对相同的语言有不同的理解。法律是立法者根据其知识和经验对客观事物的一种结论，同时立法者本身并不都是语言专家，对语言的运用上也会存在问题，加上行政法律规范的制定者素质参差不齐，使得其他生活背景不同的人对法律规范所表达的意思往往有不同的理解。因此法律解释从一定程度上弥补了法律语言的这一缺陷。第四、行政解释的存在还归因于社会的复杂性，人们不能够做到对事物准确无误的预知。无论立法者的知识多么渊博，语言如何准确，也不能够制定出永远适应现实的法律。同时行政事务的发展迅速，也更加需要行政解释，让执法者在变化的行政事务面前准确运用行政法律规范。

三、行政解释的适用现状

行政解释的在实践中的操作依据是《决议》的第三条和第四条。前者规定不属于审判和检察工作中的其他法律法令如何具体应用的问题，由国务院及其主管部

门进行解释。后者规定凡属于地方法规条文本身需要进一步明确界限或作出补充规定的，由制定法律的省、自治区、直辖市人大常委会进行解释或作出规定，凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。

与立法解释和司法解释一样，行政解释一般也被认为是行政立法的一部分，具有法律效力。国内的学者著作中也多将其归入行政法的渊源。《决议》的法律效力至今无人质疑《决议》的规定都是概括性的说明，只是把法律的解释权分配于不同国家机构。我们据此《决议》，可以把行政解释分为以下三种情况：（1）对法律的解释。《决议》总的看来把法律分为审判检察工作中的具体运用和非审判和检察工作中的具体运用两类过于简单，实践中很难把握。市场经济日益繁荣发达，在经济领域司法与行政很容易产生冲突。国家行政管理活动与司法审判活动日益拓展，不可避免会产生权力交叉。对此仅根据《决议》并不能作出准确裁判。这给法院在行政审判过程中究竟如何处理行政解释带来了困难。我国一些法院于实践中并不承认行政解释的法律地位，对是否采纳行政解释进行非常随意的自由裁量。（2）对地方性法规的解释。同级地方政府主管部门在具体运用法规时可以解释法规，但是否可推定同级地方政府也具有解释权，《决议》没有规定。在实践中，地方政府在行政管理过程中确已有解释地方法规的行为。其法律效力也得到了一定的承认。（3）对自己制定的行政法规或规范性文件的解释。谁拥有立法权，谁便拥有解释权。这是国内公认的道理。因此国务院公布的行政法规中有些在附则中规定由国务院解释，涉及专业性较强和部门主管的法规则授权部门解释，由部门制定报国务院批准颁布的法规一般由制定的部门解释。

实践中除了对法律和地方性法规进行法律解释外，对行政法规和规章也存在法律解释的问题，一般情况下也被推定具有法律效力。1993年3月3日国务院办公厅的《关于行政法规解释权限和程序问题的通告》对行政解释作了统一的规定。（1）凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或作出补充规定的问题，由国务院作出解释。（2）凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题，较现行作法，仍由有关行政主管部门负责解释；有关行政主管部门感到解释困难或者其他有关部门对其作出的解释有不同意见的，提请国务院解释的，由国务院法制局提出答复意见，报国务院同意后，直接答复有关行政主管部门，同时抄送其他有关部门。20__年11月国务院公布施行的《规章制定程序条例》第三十三条规定：“规章的解释权属于规章制定的机关。规章有下列情况之一的，由制定机关解释。（一）规章的规定需要进一步明确具体含义的。（二）规章制定后出现新情况，需要明确运用规章依据的。规章解释由规章制定机关的法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见，报请制定机关批准后公布。规章的解释同规章具有同等的效力。”地方人民政府在实践中业已解释自己制定的规章。如《海南省实施〈中华人民共和国母婴保健法〉办法》第二十九条规定：“本办法具体应用的问题由省人民政府负责解释。”国务院自行制定颁布的法规，多数情况下授权法规涉及的主管部门制定实施细则和解释，有些规定由国务院解释。部门制定报国务院批准的法规，一般由制定部门解释。关于行政规章，一般各规章中都有关于解释的规定。但实践行政解释会涉及不同的行政部门，同时对部门之间的规章理解上也会有问题，致使其向国务院请示批复。

现实中行政解释的效力应当等同于所解释的法律规范。根据《行政诉讼法》第五十二条和五十三条的规定，人民法院在审理行政案件时，对国务院及其主管部门对法律的解释应当作为审判的依据，同时参考规章的解释，若发现其与其他规章不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。

四、行政解释适用中存在的问题

首先，从形式上来看，实践中行政解释的形式名称过于繁多，有意见、通知、解答、批复、办法、答复、函、纪要、决定、暂行规定、复函、补充通知等等。如此众多的解释名称，一般人很难理解其是法律规范，给确认其效力带来困难。在立法语言上，法规、规章在规定行政解释时也存在不规范现象。如在附则中有“由何单位负责解释”、“统一解释”、“授权解释”等，用语混乱，随意性大。

其次，存在越权解释，造成解释冲突问题，令人无所适从。行政法没有统一的法典，其表现形式层次不一，涉及广泛，诸如经济文化教育卫生、监察、城乡建设、体育等各个领域。并且我国的行政主体法学素养整体偏低，行政解释技术上的匮乏，导致行政解释形式上过于混乱，并且越权解释也时有发生。同时行政机关内部之间的解释、行政机关和立法机关和司法机关的解释的冲突也不可避免。而且司法机关和行政机关不相从属，它们之间的解释的冲突现实中也无明确的处理办法。有些行政机关为了本部门利益，对不属于自己解释的内容自行规定。如医患纠纷中，患者是否属于《消费者权益保护法》的消费范畴，本应由全国人大常委会予以解释，但卫生部却多次指出医患纠纷不适用《消费者权益保护法》。

第三，有的地方行政机关从自己利益出发，把行政解释作为维护部门局部利益的手段，严重违背法律的原意，损害了法律的威严。例如非法人经营单位领取《营业执照》后是否能以自己的名义签订经济合同？国家工商行政管理局的答复是，不具备法人资格的社会团体和组织以法人名义签订经济合同属主体不合格的无效行为。（见1985年工商128号《国家工商行政管理局关于确认和处理无效经济合同的暂行规定》）。《关于领取〈营业执照〉的 企业能否直接对外签订合同问题的答复》工商同字（1989）123号）中更进一步明确为：“除非法律、法规有特殊规定，这些企业和经营单位不能直接以自己的名义签订合同，而只能根据它所归属的法人明示授权，并以该法人的名义签订。”据此规定，非法人单位不能以自己的名义签订合同。而1988年6月3日国务院的《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第三十五条规定，企业法人设立不能独立承担民事责任的分支机构；由该企业法人申请登记，经登记主管机关核准，领取《营业执照》,在核准登记的经营范围内从事经营活动。解释与法规都出自国家工商局，但却相矛盾。其原因不是解释主体法律素质的低下，而内在利益的驱动有的行政机关在进行行政诉讼时往往已经自己作出有利于自己的行政解释，没有解释权的也会申请上级有权解释机关作出有利于自己的解释。这种解释有利于行政机关或者其支持的一方。这样将导致法院作出不利行政相对人的判决，影响法律的实质公正。再如，如《杭州市船舶防涌潮、防洪、防台安全管理规定》（杭州市府令第108号）第3条规定：“杭州市交通局是全市船舶防涌潮、防洪、防台安全管理的行政主管机关。”该规定第28条又规定：“本规定由杭州人民政府法制发展史赙解释，具体应用问题由杭州市交通局负责解释。”此规章把主体和解释均赋予交通部门，一旦进入行政诉讼，将严重不利于对行政相对人。不可否认，行政事务存在一些技术性很强的事务，需要进行行政解释。但行政解释权的无限扩张，没有限制，将对行政相对人产生不利。一旦进入行政诉讼领域，行政主体便作出有利于自己的解释，影响司法机关进行公正的裁判。“任何权力一旦缺乏制约，就可能成为越权、侵权、甚至腐败现象产生的根源。”8

第四，从现代各国实际情况来看，法律解释的权力是否是立法权取决于一国的性质、国家与权力体制特征、民主形式、法治的发展程度，历史传统等因素。在法治发达的国家，法律解释的规定都比较明确。但我国的法治程度偏低，法律解释体系尚未明了，其是否是立法权没有一个固定的说法。在1981年《决议》中的规定似乎把法律解释作为立法权赋予了司法机关和行政机关。但全国人民代表大会常委会是否有此权力？《决议》是否合宪呢？

行政解释的授权本身存在来源是否合法问题。任何权力的行使必须有其根源，否则便是不合法。《决议》是在1981年作出的，其时宪法规定全国人民代表大会是立法机关，有权制定法律，但《决议》明显把全国人大制定的法律列为可解释和补充的对象。时至1982年，新宪法制定后全国人大拥有制定法律权力，但全国人大常委会把法律的解释权赋予司法机关和国务院及其主管部门。而全国人大制定的法律只能由全国人大解释，全国人大常委会在没有全国人大授权的情况下把此解释权赋予了其他部门。法律解释中“明确界限”和“具体应用”的规定实践中很难区分，并且审判、检察与非审判检察工作中的具体应用辨别起来也并不容易。如在行政诉讼中，法院遇到法律不明确时自然要根据自己对行政法律规范的理解进行审判，同时国务院及其主管部门按此规定也可以认为这是属于法律在行政工作中的具体应用问题。

五、行政解释的完善对策

1、全国人民代表大会常务委员会应当重新制定或者修改《决议》。首先，应当明确法律解释的效力，建构科学统一的法律体系，不再用以前非此即彼的方法。立法解释的效力应当同被解释的法律具有同等的效力，高于各种应用解释。审判解释的效力应当高于检察解释和行政解释，最高法院的解释应当高于所有的应用解释。并统一规定行政法规和规章的解释问题。其次，应当固定行政解释的形式，便于实践中辨别其法律效力，也有利于法律解释的效力能够得到人民群众的理解。建议只保留说明、批复两种形式。说明用于解释行政主体发现行政法律规范不能满足应用需要时主动作出的行政解释以及当公民、法人和其他组织发现行政法律规范的缺漏作出申请时作出的行政解释。批复批复则用于下级行政主体请求作出解释时使用。再次，应当统一行政解释的程序，规定行政解释作出的条件和制定过程。并对解释使用的术语进行规范。如授权解释和由何部门解释。以便人民法院在行政诉讼时辨认行政解释的有效性。最后，明确法律解释与法律的修改和补充的区别。如有人提议人大常委会实践中的解释的原则也可作行政解释的原则：一、凡属于不需要改变原来的行政法律规范规定，而是作为一种特殊情况对其进行变通执行的，可以采用法律解释的办法，不进行修改。二、从问题的性质来看，应当修改行政法律规范，但问题比较具体，修改一时还提不上议事日程的，可以先采用法律解释的办法，等以后修改时再补充行政法律规范或都对其进行修改。

2、重视行政解释的清理工作。及时审查各部门的解释是否规范，协调解释中出现的冲突重叠现象，对于不同部门的行政解释国务院应专门设立部门定期整理行政解释，并向社会公布。

3、限制行政主体的行政解释权。行政解释权应当存在技术性较强的行政事务，对于应用等方面的解释应当严格控制。同时规定行政主体在进入行政诉讼时不能再进行行政解释，其解释只能作为一种当事人的解释。司法机关只需用常人的理解来解释行政法律规范，无需报请国务院进行解释。

4、设立解决行政解释之间以及和其他法律规范冲突的解决机制。因为我国的法律解释体系多元，立法解释、司法解释和行政解释之间的冲突在所难免。并且我国的司法机关和行政机关并无从属关系，实践中如何处理不同性质的法律解释乃是关键。就我国的情况来说，司法解释和行政解释不得与全国人大常委会的解释冲突，全国人大常委会应当作为冲突解决的最后机关。同时省级人大常委会对本省内地方行政解释之间的冲突有权进行裁判，而当部委行政解释和地方行政解释冲突时应当由国务院进行裁决。