京津冀养老服务体系协同构建设计

[提要] 京津冀地区已经处于人口老龄化急剧加速和迅速发展阶段，养老服务体系发展滞后问题凸显，现实的机遇是京津冀协同发展被提到国家战略地位上来。本文在京津冀协同发展的框架下，通过分析三地各自的难点和优势，探索京津冀协同构建养老服务体系的可行性，并提出初步的养老服务体系设计框架。

关键词：京津冀；养老服务体系；协同构建

基金项目：2014年度河北省人力资源社会保障科研合作项目“京津冀养老服务体系的协同构建研究”（编号：JRSHZ-2014-02017）

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

原标题：京津冀养老服务体系的协同构建设计――基于机构养老角度

收录日期：2014年9月14日

目前我国已经快速迈入老龄化社会。根据全国第六次人口普查相关数据，2010年京津冀地区65岁及以上老人已经达到873万人，占总人口比重已经达到8.36%，并且在未来数年乃至数十年，京津冀将始终处于人口老龄化急剧加速和迅速发展的阶段，“未富先老”问题突出。京津冀三地在人口老龄化快速发展的同时，都同时出现了养老服务领域的资金、床位短缺、护理人才缺乏、养老机构服务总体水平不高等问题。

一、京津冀养老服务业发展现状

（一）养老服务机构发展水平低

1、总量不足、质量不高是三地机构养老领域最突出的矛盾。截至2012年底，三地每千名老年人拥有养老床位平均仅为24.27张，远低于国际标准每千人50张床位的水平，也低于一些发展中国家30张的水平，如表1所示。（表1）

2、护理型床位严重缺乏。国务院《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》中指出，机构养老服务以设施建设为重点，通过设施建设，实现其基本养老服务功能。养老服务设施建设重点包括老年养护机构和其他类型的养老机构。老年养护机构主要为失能、半失能的老年人提供专门服务。

目前入住养老机构的老人我们按其自理能力划分为不能自理型（失能、失智型）老人、半自理型老人和自理型老人。根据服务对象的不同可以把养老机构划分为以下三类：护理型养老服务机构，主要接收失能、失智老人；助养型养老服务机构，主要接收能够自理或者半自理的老人；居养型养老服务机构，以自理老人为主。

与《规划》相悖的是养老机构的风险回避造成机构养老市场涵盖人群出现结构性失衡。养老机构无论是从经营风险角度，还是从人力成本角度，都倾向于优先安排自理型老人入住。导致现有养老服务机构主要的服务对象是自理型老人，养老服务床位中，护理型床位只占17%～18%。最需要入住养老机构的失能或半失能的老人，反而被排斥在养老机构之外。

（二）养老机构服务水平低。养老服务的专业化队伍是社会养老服务体系的重要组成部分，它的专业化与否，直接影响着养老服务的质量。“十二五”末，仅北京对养老护理人员的需求就缺口9万，更需要有专业职称的医生、护士、社会志愿者等。但截至2010年底全国取得国家养老护理员职业资格证书的仅2.47万人，这与未来全国一千万人的需求差距甚远。现有的护理队伍主体是“40，50”人员，呈现“三低三高”特征：社会地位低，流动性高；收入待遇低，劳动强度大，职业风险高；学历水平低，年龄偏高。劳动付出与收入待遇、职业发展之间的严重失衡，从业队伍不稳定，护理人员和专技人员短缺，部分人员对护理工作不热心且不专业，无法满足老年人的养老服务需求，这个问题在机构养老模式中尤为凸显。

二、养老服务体系协同构建可行性分析

（一）三地建设养老服务机构面临的难点各有不同。北京市2013年针对养老服务业的发展出台了《北京市人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》（京政发[2013]32号）、《关于加快本市养老机构建设的实施办法》等一系列政策措施，每一个文件里几乎都率先要提及的是养老服务机构的建设用地问题，由此可以看出北京市稀缺的土地资源和高昂的地价是北京市建设养老服务机构所面临的首要问题之一。

天津近些年的发展定位是北方经济中心，经济发展取得了长足进步，相对北京来说人口少、土地资源相对丰富，虽然养老机构数量仍然不足，护理人员依旧短缺，但是没有什么特别难以克服的困难。

同京津两地相比，河北省经济发展滞后。2012年天津市人均GDP为91，180元，北京为87，091元，名列全国前茅，而河北省的人均GDP只有36，716元，比全国平均水平还少1，638元。

从城镇人口分布来看，城镇人口主要集中在北京市、天津市两个人口超千万的大都市及人口超500万的石家庄市，三个城市的人口之和占京津冀全部城镇人口的54.9%。劳动力人口的转移导致农村的老年人口多于城市的老年人口，以保定市为例，2010年60岁以上的老人有38.77%分布在城市，61.22%分布在农村。

综合来看，河北省面临的主要困难一方面是政府的资金有限，一方面是养老机构发展总体滞后的情况下还有广大农村地区的养老机构需要建设，而现实是农村养老服务制度尤其滞后，资金不足，敬老院基础设施陈旧，保障程度有限。因此，河北省相对京津而言，发展养老服务业的任务更加艰巨。

（二）三地优势互补，存在协同构建养老服务体系的可能性。北京是国家的政治中心、金融中心，是综合性产业城市，同时也是中国最大的科技和智力密集区，并集中了全国最优质的医疗资源。在这里建设养老机构，有政府强大的财政支持，聚集有大量的民间资本，有科技支撑，有优秀的医疗资源提供医疗服务，优势十分突出。

据有关学者的调查显示，一般来说，养老服务机构的使用率越远离市中心，其入住率呈明显下降趋势。但是，随着老龄人口越来越呈现空巢化和高知化的特点，养老观念也必然较以往发生较大转变，其入住距离市中心相对较远的养老机构的可能性应该是越来越大。环京津地区多属于京津地区的生态屏障、生态环境较好，而且相对来说土地价格很低。并且伴随着北京可能的科研机构和医疗机构的外迁，应该能带动河北省科研水平和医疗水平的提高。因此，在毗邻京津的河北地域兴建高水平的养老机构并吸引京津的老年人口入住是具有可行性的。

环京津地区目前经济发展还比较落后，富余劳动力较多，如果各级政府机构能对这些人员加强护理知识的系统培训，落实好养老护理员的财政补贴制度，应该能吸引更多的人员加入到养老护理行业中来。

根据天津市养老机构的调查数据，在机构投资主体方面，76.4%的养老机构都完全由私人投资创建或改建，由政府参与投资建设的养老机构只占12.1%，市场化程度较高。养老社区发展迅速。天津的经济发展水平高，土地资源较北京丰富，并规划有养老园区的项目，已经建成长庚老年公寓、杉镇会员制养老俱乐部等大型养老社区，在养老园区的建设上有经验可循，这是天津的优势所在，也在一定程度上与河北省构成了竞争关系。

三、养老服务体系的设计

（一）统筹协调，制定统一的养老服务发展规划。由于京津冀三地在养老服务业发展方面困难不同而又各具优势，所以在京津冀协同发展的构架下养老服务体系具备协同构建的可行性。这种协同发展首先要做好顶层设计，京津冀三个地方政府可在高度协商一致的基础上制定京津冀养老服务协作发展规划。首先，应明确养老服务机构的建设应以政府为主导、以社会力量为主体。建立支持养老机构发展的公共财政投入机制，鼓励、吸引和支持社会资本投资建设养老机构，逐步实现投资运营主体多元化；其次，应在京津冀区域内统筹协调，选择合适的地域设立养老服务业综合改革试验园区；统筹建设集老年产品研发、生产、物流配送等一体化的养老服务产业园区。试验区选址的原则应考虑与京津交通便利、生态环境好、土地储备丰富、具备一定的医疗资源等因素，比如在京津周边的秦皇岛、承德、保定等地。园区内可规划养老设施用地、医疗设施用地、绿化用地以及可以预留农田用于入住园区的老人闲暇时间以及家人探访时的种植和养殖活动。建议种植和养殖也可以由周围农户日常代为管理，产品供应园区；再次，在三地老龄人口统计调查的基础上规划好非营利性养老机构和营利性养老机构的比例，护理型、助养型、自理型床位的比例，优先支持和保障护理型和助养型床位的建设。

（二）健全和完善领导协调机构。养老服务的公益性、福利性决定了政府应当在提供养老服务中发挥主导作用，应成立京津冀养老服务协同发展领导小组，负责统筹整个区域养老服务业发展的重大事宜，协调合作中出现的主要矛盾。政府的职责可以细化为制定政策、提供扶持和监督管理三个方面的内容。

建立养老服务评估制度，对老年人生理、心理、经济条件等进行综合评价分析，科学确定老年人服务需求类型，将评估结果作为老人能否入住公办护理型养老机构的依据之一。因京津两地总体财政收入较高，可在三地协同的框架下试点并适时推出法定长期护理保险制度，为养老服务体系提供更多保障。

科学合理地制定财政补贴政策。养老服务机构的协同构建应该实行的是统一的财政补贴标准，由于三地的经济体量不同，财政收入水平也差异巨大，应充分考虑三地的具体情况划分出资的比例，对于财政资金相对充裕的京津政府可以财政出资，对于土地资源丰富的河北省可以以环京津地区的土地出资，对园区内的养老机构以及养老护理员进行支持和补贴。

监督管理责任。一是专业化监管。以标准化带动养老服务的专业化，通过制定失能老人等级标准、养老机构等级标准和服务人才资格标准等行业规范，提升养老服务专业化程度；二是质量化监管。通过建立社会化养老服务评估制度，保证养老服务体系建设的公益性质和服务质量；三是安全化监管。建立养老服务机构准入退出机制，对养老机构设施建设进行全程和适时监督。

（三）建立京津冀养老服务业投资引导基金，支持社会资本投资建设养老机构。积极筹划和设立京津冀养老服务业投资引导基金并滚动发展，保证养老服务投入的持续性，以减轻财政压力，拓宽融资渠道。京津冀养老服务业投资引导基金可设计为以政府财政部门牵头，由财政拨款、公益性和商业性等资金组成，使得财政资金能发挥杠杆效应，引导社会资本投资，培育和扶持养老服务机构发展。

创新养老服务机构建设的融资模式。根据具体情况可采取BOT（建设―经营―转让）模式，以及这种融资模式的变形模式TOT、BOO模式等；PPP模式（公私合营制）；引入风险投资、资产证券化等多种融资模式。

（四）加大对养老机构护理人员的培养培训力度。由领导小组牵头，民政、人保、教育、财政等多部门共同研究，从用工机制、待遇保障、职业培训、学科建设等方面多措并举，提升养老护理员队伍的专业化水平。如，教育部门鼓励区域内的职业院校等开设老年护理专业，培养养老护理专业人员和师资队伍，可以与园区内的机构签订就业协议实现“订单式”培养；财政部门研究养老护理人员岗位补贴；人保部门建立完善职业培训等扶持措施，促进职业化、专业化、可持续发展。

主要参考文献：

[1]周媛也，周德.国外社会养老服务体系对我国的启示[J].湖南城市学院学报，2013.5.

[2]黄荣清.中国区域人口城镇化讨论[J].人口与经济，2014.1.

[3]杨念等.保定市社会养老服务体系需求分析[J].产业与科技论坛，2013.20.

[4]戴维等.北京养老服务机构入住理由及位置选择的初探[J].城市规划，2012.9.

[5]赵婷婷.我国城镇养老服务机构的问题研究[D].天津：南开大学，2013.