企业所得税法实施细则博弈

时间:2022-08-23 04:08:31

企业所得税法实施细则博弈

企业所得税法明年1月1日施行,很多实施的细节埋在配套法规的制定之中,此时公开和透明至为重要

“只剩下五个月多一点的时间了,如何保障企业所得税法按期真正实施到位,是我们目前最关心的问题。”国家税务总局政策法规司副司长李万甫对记者说。

今年3月16日,十届全国人大五次会议表决通过企业所得税法,自2008年1月1日起施行。但人大通过的企业所得税法,只是对税收基本要素的原则性规定。要付诸实施,还需要一系列配套法规,以便将抽象的立法精神具体化。

目前,按照法律的授权,国务院法制办、财政部、国家税务总局会同国家发改委、商务部等相关部委,正紧锣密鼓地制订企业所得税实施条例及其他配套法规。

各部门制订配套法规

本来,地方政府、企业以及专家学者都希望在今年6月,初步完成所得税实施条例的起草,以便在新法实施前有时间进行必要的学习和培训。

目前最为焦急的是各级税务部门。新企业所得税法共计60条,仅为原则性规定,而税务部门对企业所得税的征管,完全依赖于实施条例及相关配套法规。

企业所得税法规定,明年1月1日新法开始施行后,现行《外商投资企业和外国企业所得税法》和《企业所得税暂行条例》同时废止。但没有明确与上述两项法律制度密切相关的其他规章是否同时废止。

北京大学财经法研究中心涂龙力教授认为,按正常法理,主要法律制度和配套制度应同时施行或废止,毋需再重复明确。但中国现行的内、外资企业所得税法律体系,包括法律、行政法规、部门规章和规范性文件的法律文件多达几十个,如果这些法律文件全部同时废止,实施条例又难以包括上述内容,将会给运作带来诸多不便,甚至引起混乱。“尽快出台实施条例及配套措施已时不我待。”他说。

事实上,在制订新企业所得税法时,实施条例的制定工作早已同步展开。只是众多问题仍未有定论,目前的工作进展难尽人意。

“在制订企业所得税实施条例时,既要解决原来遗留下来的问题,还要解决新遇到的一些非常棘手、非常麻烦的问题。”国务院法制办财政金融司季怀银处长表示,目前制订企业所得税实施条例和配套法规的任务非常艰巨。

他介绍说,在起草企业所得税法时,对于应该写得详细还是写得简单一点,“我们在立法时也左右摇摆”。最详细的稿子150多条,最简单的稿子只有50多条。为避免过多争论,保证新法在今年3月能顺利通过,最终出台的法律有60条。

例如,国务院2月26日提交给全国人大的草案中,第27条规定可以免征、减征企业所得税的项目,其第二项详细列出了港口、电力、公路、水利等国家重点扶持的公共基础设施项目投资。人大代表讨论时,此项内容成为争论的焦点,代表们对于哪些行业应享受税收优惠争执不休。不得已,最后决定在法律中不再列具体行业,把问题留给实施条例解决。

季怀银说:“法不能太详细了。否则大家都去争论那些细节问题,时间上我们争论不起。”

正因为新企业所得税法条文选择了简单原则,根据《立法法》的规定,在制定税收基本法律制度的条件尚不成熟时,可授权国务院制定行政法规。新企业所得税法在第59条明确授权“国务院根据本法制定实施条例”的同时,在第35条、36条中,又明确授予国务院“税收优惠的具体办法”和“专项优惠政策”两项税收立法权。此外,第20条还直接授予国务院财政、税务主管部门制定“收入、扣除的具体范围、标准和资产的税务处理的具体办法”的税收立法权。

李万甫表示,根据人大的授权,财税部门不但要参与制定实施条例,还要抓紧制定规章。实施条例出台后,将来还有许多具体的操作性事项,要根据实施条例的规定,由财税部门共同制定一些具体的操作性办法。

遗留难题

现实中的争论并不会因为新法的简略而平息,只是向后推移,具体的实施条例则必须给出解决方案。

正如专家的担忧,由于新法过于简略,制定实施条例存在非常大的弹性,更增加了博弈各方利益平衡的难度。

税收优惠是两法合并的焦点和核心。新企业所得税法规定,新法公布前已经批准设立的特定企业享受一系列过渡性优惠。 即在2007年3月16日之前设立的特定企业,可享受五年过渡性优惠。因一些企业的设立需要有关部门进行审批,如许多外资企业在中国设立经营机构,需要证监会、发改委或商务部的批准才能设立。这类企业的设立时间是以工商注册为准?还是以审批部门批准为界?比如,按立法者的原意,“批准设立”是指工商登记注册算批准设立,商务部则认为此前的审批部门批准就算“批准设立”了,这样就会使更多的企业享受过渡性优惠。因此,明确“批准设立”的含义,直接关系到许多企业能否享受到过渡性政策;而以哪个部门的日期为准,则影响到相应部门的权力。

同样,新法规定:在执行特殊政策的地区内,新设立的国家需要重点扶持的高新技术企业,可以享受过渡性税收优惠。那么“新设立”是以什么时间为界?具体时间没有设定,也为新法实施设置了一个很大的问题。

李万甫介绍说,税收优惠的设定,一般都有一个前置的条件。涉及区域也有一个严格的范围。而新法规定对符合条件的小型微利企业,减按20%的税率征收企业所得税。“符合条件”是符合什么样的条件?什么是“小型”?是以利润额核定还是以投资额核定?是否需要按不同行业的利润标准衡量?什么是微利,赚多少钱是微利?

故此,在制订实施条例、配套制度及细化优惠政策过程中,需要各个部门提出标准和依据,对企业认定、行业划分、标准设定问题加以界定。除财税部门,还涉及科技、发展改革、商务、农业、环保、安全等部门,因而实施条例制订过程中的部门协调凸显重要。

专家担忧,由于税收优惠前置条件常有一定灵活性,这就为政府部门设租和寻租提供了可能,出现“九龙治税”的局面并非没有可能。

最后的博弈

很显然,由于《企业所得税法》本身的明确性和操作性不够,为法律的具体实施留下了困难。新法更多是原则性规定,很多悬念埋在细则制定之中,相关利益主体必然会在细则出台前把握最后的博弈机会。

中央财经大学法学院教授甘功仁认为,全国人民代表大会通过的法律,采取简略的形式做原则性规定,将具体的实施问题交由行政机关解决,这样做的好处可能是提高效率。但是,如果过于简略,需要制定大量的配套法规补充,不是一个好事情。“实际上,这是一种变相的行政立法,从法律规范的角度讲不完全符合一部法律的要求。有些问题不是行政机关有权力解决的,应该由全国人民代表大会解决。”甘功仁对《财经》记者表示。

从立法的透明度和公正性的角度看,新企业所得税法立法层次较高,立法过程广受关注,透明度相应也较高。而今许多问题都交给实施细则和规章来完成,立法层次就降低了,这样强势集团比较容易影响政府的决策。

中国政法大学教授施正文认为,企业所得税作为中国第二大税种,其税负的高低和税制的公平程度,涉及国家与企业的分配关系,影响到不同地方政府、内外资企业的利益诉求。依据中国《立法法》规定,在行政法规规章的起草过程中,应该采取召开座谈会、论证会、听证会等多种方式,广泛听取相关单位和公民的意见。

施正文建议,必须结合税收征纳的实际,在实施条例和配套法规当中,对税收优惠和税收扣除的适用范围、认定标准、审查程序等作出具体和明确的规定。否则,可能出现假高新技术企业泛滥和税前扣除混乱等问题;考虑到税务执法人员素质的现状,在配套法规中应对适用条件、遵循程序和监督检查等出详细规定。“否则,执法人员就可能滥用特别纳税调整权,侵犯纳税人的权利。”

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