国家试验区农地流转调查

以十八届三中全会《决定》为标志，中国农村迎来新的历史拐点。

至今，家庭联产承包责任制已确立31年，第二轮土地承包期限过半，中国面临“三农”新问题、新趋势。在此背景下，《决定》提出，“依法维护农民土地承包经营权”，同时“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”。

在成都农民看来，“土地流转”并不是新鲜词汇。数据显示，到2006年底，成都市流转土地面积即达153.78万亩，约占农用地总面积的14.04%，到2012年，成都市流转土地面积占耕地总面积的比重已达47.9%。

成都市农业部门曾结合经典案例，总结出7种农用地（非集体建设用地）流转模式，包括土地股份合作社、土地股份公司、土地银行、家庭适度规模经营、业主租赁经营、大园区+小业主、两股一改等，显现出基层探索的蓬勃活力。

按图索骥，记者在2013年岁末回访上述案例提及的成都双流、新津、温江、崇州、邛崃、彭州等区（市）县，所到之处印象深刻：尊重农民选择权、建立合法转让权、保障土地财产权，推动了大规模流转的顺利实施；不同的模式探索，受地理区位、耕种模式、思想认知等因素影响较大；以设施农业、绿色有机农业为代表的现代农业，是工商资本投入的主要方向。现代农业回报高，但不乏风险，部分企业风光难再，陷入经营困顿；土地承包经营权抵押融资，成功案例屈指可数；观光农业非农建设用地指标匮乏，显示出生产要素自由流动进入深水区的艰辛与复杂。

农民“包租公”

和盛镇，地处温江城郊，以种植花卉苗木闻名，拥有西南最大的红枫林种植基地。“全镇已流转土地1.6万亩，占耕地面积70%以上。”镇“三农”办主任吴建说，农民间转包土地可追溯到10多年前。他清楚记得，2000年村民转包土地的租金为每亩800元，那时，“已不怎么种粮了，开始种花卉。”

种地赚不到钱，种粮没有规模效应，这是农民转种经济作物或将土地流转出去的根本原因。

从整个成都看，人多地少的矛盾更显突出。由于人均耕地面积不足七分，“逃离农业”成为农村一景，部分耕种条件差的山区，甚至出现撂荒现象。2011年，崇州市农发局选择崇州3000户家庭进行一项问卷调查，结果显示，务农收入在家庭总收入中的占比，跌到5%以下，有的家庭不足1%。更严峻的现实是，农村几乎找不到种地的年轻人。

“土地适度规模集中，是传统农业向现代农业转变的标志。”四川省社科院副院长郭晓鸣说，减少农民数量，提高城镇化水平，关键要让农民带着“土地财产权”体面进城。从成都探索看，迈出的第一步是确权颁证，明确土地权属关系。

双流县兴隆镇瓦窑村，是成都2008年率先启动农村产权制度改革的试点村之一。瓦窑村耕地、林地总计5000余亩，确权颁证前，村上每年9月根据家庭人口增减情况调整土地，俗称“分地”。一旦确权，将意味着“生不增、死不减”。村民对此争议不绝，更让村支书唐朝阳始料未及的是，村民提出：肚子里的小孩是否分地、承包面积与实际不符咋办、流转期限签多久？

越到细致的层面，意见越难统一。“我们不得不动用‘长老’、‘议员’，平衡各方利益。”唐朝阳说，各村民小组选举出一批德隆望尊的老人，代表村组村民协商解决问题。事后，成都将这个办法总结提升为“村民议事会”制度。

“一个问题，能激烈争论三天三夜，连在广州打工的都坐飞机赶回来参与，大家不断妥协让步，最后的方案让谁都无话可说。”从开始试点到拿到土地承包经营证，瓦窑村用了一年多时间。

随着2010年成都完成确权颁证，土地流转明显提速。瓦窑村3000多亩耕地，现在只剩下200多亩。该村议定的流转租金价格是水田每年每亩1000斤大米、旱地500斤大米、荒山荒坡300斤大米。

流转租金与地块的位置、出租年限密切相关。成都农村产权交易所网站的2013年12月出租信息显示，每亩每年租金从500斤大米到1300斤大米不等，租金最低的一块租期只有2年。

土地流转后，瓦窑村的多数村民成了“包租公”、“包租婆”，他们享有流转所带来的租金收入，以及附着在土地承包权上的耕保金及其它惠农补贴等财产性收入。唐朝阳的弟弟从土地上“解放”出来，跑到华阳做水电工，每月收入5000元以上，他的妻子就近在沙发厂工作，月收入也有4000多元。

总结瓦窑村产权制度改革的精髓，唐朝阳用了一句朴素的话：“相信农民，就让他们自己来。”

“汤营模式”还活着吗

成都农业部门总结的流转模式，主要是从农民与规模化经营的关系和利益链接切入，在彭州土地银行模式、金堂业主租赁模式中，农民把土地承包经营权“预存”或是流转给集体经济组织，后者再进一步流转给企业。

新型集体经济组织的出现，使农民面对市场时有所“依靠”，减少了个体流转的风险；市场也有这方面的需求，搞农业项目讲求规模效应，不可能一户一户地找农民谈租地。与直接流转给项目业主相比，一些地方更愿意探索集体经济组织亲自“操盘”规模农业的模式，把农民直接变成经济组织的“股东”。

邛崃市羊安镇汤营村，是探路代表。

“单纯把土地租出去，落到每家每户头上的收益始终有限。”村党支部书记胡桂全回忆，汤营探索起于“眼红”。

2004年前后，一群浙江台州人到汤营村流转土地，规模化、标准化种植早熟西瓜，次年亩产效益让村民大吃一惊。“他们一亩收益3000元，我们收到的租金才800元。”胡桂全说，农民以前感觉种地是鸡肋，台州人吊起了村民从土地上挖“金元宝”的胃口。

他们找到村上，要求村集体组织带领大家一起搞项目，这直接推动了汤营农业有限公司的成立。

汤营模式的实质是，农民自愿以土地承包经营权入股，成立集体性质的农业公司，实行统一经营。这看似回到了“”时代，最大的不同却是，作为股东的汤营村民，享受“保底+分红”的待遇，每亩土地保底收入为800斤大米，公司经营净利润一半按股分红。

“8年间，汤营村农民的人均收入从4300元增长到1.3万元。”胡桂全算了一笔账：汤营公司主要吸纳当地农民参与项目生产经营，每年支付的劳务费200―300万元，分红近100万元。另外，农民不再种“应付田”，可以安心外出打工，又有一笔收入。

为此，《中国改革》杂志曾在2008年将“邛崃模式：农民分享土地流转收益”列入“2007‘中国十大改革探索’”。

不过，四川大学一位教授曾与胡桂全打赌，认为汤营模式很理想，但难以持续。汤营模式一开始就获得了邛崃市由国有投资公司入股的100万元风险资金，多少带有政府打造的色彩。而在两年间，公司规模持续扩大，入股土地1060亩变成2070亩，每亩800斤大米的“保底”并不低，生产成本高企。

羊安镇副镇长龚军说出另外一个原因：“以前是单家独户种地，现在是少数人种大家的地，最缺乏能够匹配现代农业的技术人才和管理人才”。所以，那位教授一碰到兼任汤营公司董事长的胡桂全，就会半开玩笑地问：“胡书记，你还活着呢？”胡桂全向他坦陈，汤营村陷入了左右为难的困局。

首先是缺少流动资金。“常规蔬菜的生产，算上农资费、人工费，每一季每亩需要1500元，2000亩就要300万元。”胡桂全说，尽管2009年后取消了保底，实行风险共担，但还是必须先投入才有产出，而且田间的轮作一茬接一茬，资金压力很大。

流动资金的缺口导致了一系列蝴蝶效应：产业难以走向高端，项目利润不高；村民“靠天吃饭”的观念，没有太大的改变。

虽然暂时没有亏损，但前路的阻隔已经看得足够清楚，汤营村民不得不面对“如何改变这个困局”。这两年来，村上逐步从经营产业向经营土地转变，目前已流转了1100多亩出去，公司自己经营的土地降至600亩。

换句话说，汤营村正过渡到大园区+小业主的模式。眼下，汤营村正与相邻的界碑村共同打造“生态羊安微田园”项目，围绕果蔬产业打造主题园区，发展乡村旅游。

胡桂全自己也承认，汤营公司能走过8年而“不死”，已是非常不易。

工商资本“下田”

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文，解读十八届三中全会精神时指出，农村土地制度改革有不能突破的“三条底线”：不能改变土地所有制，不能改变土地的用途，不能损害农民的基本权益。

这意味着，跃跃欲试的工商资本，流转农用地后，必须坚持姓“农”原则，耕地不能用于非农生产领域。据调查，成都土地流转主要用于水果、蔬菜、休闲观光、畜禽、农产品加工等产业。传统粮油种植，并不受工商资本青睐，他们更多的是关注设施农业、绿色有机农业以及都市观光农业。

“现代农业不再是买个种子施个肥那么简单。”成都市现代农业发展投资有限公司总经理李朝林认为，现代农业的投入门槛高、科技水平强、回报周期长。

有机农业符合这种定义。目前，成都有202家企业从事有机农业，247个产品获得有机认证，认证耕种面积22万亩。但无利不起早，投资有机农业到底能否赚到钱？

“如果赚不到钱，那就不是做企业，而是做慈善事业，肯定不可持续。”上海多利集团董事长张同贵直言不讳。他在郫县租赁了2500亩土地，发展有机农业。“至少3年才能见效，要准备足够的钱，把产品做好；要准备足够的钱，建立消费者信任。”这是张同贵在上海的经验，上海项目前期仅4000亩土壤改良投入，就达到了6000万元。

在北京和耕农业总裁梅霖眼中，“三年”已经是很理想的投资回报期。这也是不少企业把资金投向农业领域的主因。但是，大量工商资本贸然进入农业领域，极有可能无法收获预期。

2013年11月8日，成都农业信息网刊登的青白江区农发局的调查报告称，该区“大部分进行农业生产的业主经营状况一般，除去生产成本后，基本持平。”报告分析，当地农业生产基础设施较差，不适于连片种植和机械耕作，多数业主缺乏市场调研，风险不可控制，多数农产品在产地实行一级批发，同一种农产品在产出高峰销路困难。

不容忽视的是，进军农业的神秘面纱和各种期待被揭开后，不少流转企业感到流转成本过高；与此同时，农民又在抱怨价格太便宜，要求上涨流转经费。

新津牧歌生态农业开发有限公司总经理马丕，就正在经历这样的考验。该公司位于新津县华桥镇，一期占地800亩。“把生产设施、改良土壤的成本算进去，一亩地至少种出6000元才能保本。”马丕说，公司与农民的利益链接，是900斤大米，以及工作机会。出乎意料的是，公司聘请的农民，并没有多少积极性，“磨洋工”时有发生。农民对流转的意见也多起来。

马丕“得罪不起”。他试图调整流转租赁模式，找到农民协商，愿以每亩每年300斤大米的价格，“返租”给农民。“农民经培训合格后，负责生产，公司负责销售，并确定一定的比例用于分成，双方变成一个紧密联系的利益共同体。”马丕深刻体会到，农业企业要想健康发展，不能把农民抛在一边。

深水区羁绊

2013年中国土地流转探索，以一桩“丑闻”收尾。

山东枣庄市阴平镇银苗粮食种植专业合作社理事长邵长宝，身背1090亩土地流转抵押贷款，“跑路”了。

“跑路”事件产生的影响尚未可知，但有一点可以肯定，它会让土地经营权抵押贷款的探索雪上加霜。融资难，依然扼住工商资本投入农业的咽喉。

早在2010年，成都出台办法，规定农村土地承包经营权可以作为抵押担保物向金融机构申请贷款。现实却是，银行不情愿，成功几率低，授信额度差。

2010年12月，成都市发生第一笔土地经营权抵押贷款，崇州市隆兴镇杨柳村土地承包经营股份合作社，以101.27亩土地经营权作抵押，从成都农商银行获得16万元授信。这笔贷款与当地政府支持有关。

据成都市统筹委2012年4月的一份材料显示，当时全市经营权抵押贷款22宗，贷款287万元。2013年8月，被誉为“成都粮王”的邛崃固驿镇种粮大户周家林，终于在担保公司帮助下获得抵押贷款。“3000亩土地的经营权，仅获得70万元贷款，按照贷款额度不超过评估价值70%算，每亩评估价值不到300元。”周家林心里五味杂陈。

四川省社会科学院副院长郭晓鸣认为，土地承包经营权抵押在高位法层面缺乏支撑是一大缺陷，成都出台的文件是地方法规，而银行又是垂直管理系统，国有商业银行自然不愿参与。

对于银行系统而言，一笔几亿元的贷款和一笔十几万元的贷款，所耗费的人力、精力、成本是差不多的，涉农贷款体量小、基数大，银行对庞大群体的掌握能力很弱，因此也带来了高风险。一位银行人士称：“毕竟经营权抵押只是作为有效的风险缓释措施，资金用途和第一还款能力才是关键要素。”

记者调查发现，已有不少农业企业因经营不善、资金短缺等原因退出。

此外，各界对工商资本涌入农村的动机存在争议。一派认为，社会资本投向农业领域，是支撑农业规模化发展、迈向现代农业的突破。另一派则认为，资本追求利益最大化，其到农村大规模“圈地”，不仅会使粮食种植面积减少，还存在过度参与城镇建设的迹象。一位不愿具名的学者担忧：“动则几千亩、几万亩的土地流转，一定与宣称建设什么公园、酒店、谋划什么旅游小镇有关，即使建设用地性质合规合法，是否会导致农业与第三产业发展本末倒置？”

在温江和盛镇友庆社区，几年间，已有几家流转企业倒闭退出，不过随着新的业主到来，并未发生租金纠纷。“流转企业需缴纳一年的租金作为抵押，他们的生产设施、花卉苗木等值钱的都在地上，农民才不担心他们‘跑路’呢！”吴建淡淡地说。