论中国农民工社会保障制度的完善

摘要：农民工已成为介于农民与工人之间的一个特殊社会阶层。由于诸多原因，这一阶层的很多合法权益得不到保障。本文从农民工社会保障的现实状况以及存在的问题出发，然后分析这些问题的原因所在，最后论述构建有关农民工的社会保障制度。如建立规范的就业制度、建立工伤保险法律制度、建立农民工的医疗保[，！]险和生育保险制度、建立农民工的养老保险制度等。

关键词：农民工 社会保障 构建

农民工，顾名思义是指兼具农民与工人身份的劳动者，包括在第二、第三产业中的劳动者，其特征是持农村户口但在城市、乡镇企业工作，同时还没有放弃农村土地承包经营权，但以务工所得为主要谋生手段。中国的农民工是计划经济时期城乡二元社会结构的遗留物。农民工由于在身份上的差异，与一般的工人在待遇、社会福利、社会活动权利存在着很大的差异，使得他们成为劳动力市场的弱势群体、城市社会的“边缘人”。如今，我国每年一般有1亿2千万左右的农民进城打工，如此庞大的人群如果不能解决他们的社会保障问题，这将给社会稳定带来巨大的冲击。社会保障制度是一种稳定社会、调节经济、促进经济发展的社会安全机制，是市场经济正常运行必要的外部条件。社会保障是国家通过立法形式确立的，以国民收入再分配方式为暂时或永久丧失劳动能力、失去工作机会的社会成员提供物质帮助，保障每个公民的基本生活需要和维持劳动力再生产的一种社会制度。建立面向农民工的社会保障体系对中国经济的发展有着重要的意义。工业化和城市化是中国整个21世纪上半叶的经济和社会发展的主旋律，建立面向农民工的社会保障制度有助于提高我国城市化水平同时也是深化农村改革的需要。

一、农民工社会保障的现状与问题

随着经济的发展和城乡收入差距的拉大，越来越多的农民离开祖祖辈辈生活的地方而进城打工。有数据显示，自1991年以来，进城务工经商的农民工的数量一直在增加，到2002年，农村外出务工的人数达到9400万。按现有的耕作水平计算，农村仍有1.5亿劳动力富余。如此庞大的剩余劳动力，他们的就业、生活在激烈市场竞争的环境中，随时可能落入“无工作、无收入、无保障”的“三无”境地，给社会的稳定带来极大的隐患，也成为制约我国社会经济可持续发展的瓶颈。农民工虽然对我国的经济建设做出了巨大的贡献，但长期以来却被社会保障制度拒之于门外。具体来说，农民工的社会保障存在以下问题：

首先，就业和失业保险问题。农民工在就业方面要遇到很多限制。有的城市规定必须由省级劳动部门介绍才是合法的，那就是说，几百万农民工进入城市，却没有一个农民工和企业对话、接触的场所，没有一个公共的地方可以来寻找就业机会。城市所建立的完善的劳动力市场也只是为城市居民服务的，是不准农民工进入的。在上海这样的大城市，劳动力市场的大门上还贴着，“禁止民工进入”，这就是就业的限制。另一方面，农民工的在失业时是没有失业补助的。在失业期间，他们多数是靠自己过去的积蓄生活，代靠向亲友、老乡借钱生活，也有一小部分人不得不离开城市回家去。据有关调查，前者占77.2％，后者仅占14.6％，并且无一例得到劳动单位或地方组织的帮助。

其次，医疗保险和工伤保险问题。农民工尽管是以青壮年为主的群体，但生病也是在所难免的。据前述调查显示，有36.4％的农民工生过病，甚至多次生病。他们生病以后有59.3％的人没有花钱看病，而是仗着年轻，体质好，硬挺过来的。当然另有40.7％的人不得不花钱看病，但看病支出绝大部分是自费，用人单位为他们支付的不足实际看病费的1/12.工伤事故赔偿在农民工社会保障体制中是一个严重的问题。农民工的工作条件是非常恶劣的，工伤事故伤害的往往是农民工。深圳市工伤得不到赔偿的，85％是农民工，受工伤的比例也是这样的。即使得到了赔偿，也往往是私了，没有按照劳动法的相关规定来进行赔偿。

再次，工资问题。实际上劳动部都知道这方面的问题是相当严重的。在随机抽查了四十个村中，90％的农民工反映的是克扣工资，拖欠工资，拿不到工资。私企老板利用自己的地位优势往往不与农民工签订劳动合同，当纠纷出现时这些老板们还理直气壮地说没有签订劳动合同。农民工在寻求劳动部门帮助时，劳动部门就不能把农民工拒之门外。因为农民工要求签订劳动合同，而老板不愿意签。可见，主要责任不在于农民工。

最后，其他一些社会保障问题。从住房来看。农民工是无缘享受福利分房戴在政府提供补贴情况下购买商品房的。他们解决住房的途径是：租房、借住用人单位的住房或利用废旧材料搭建简易住所。从劳动时间来看。农民工的劳动也谈不上什么劳动保障体制。农民工一旦有工作，他们的劳动往往是大大超时的。据调查，符合劳动法一天工作8小时的仅占25％，有75％的农民工都属超时劳动。对农民工子女的教育存在歧视。农民工进城打工一般都把自己的孩子带到城市里来。这些孩子的教育环境相当的差，还有一些学校不收农民工子女入学。在城市上学初中的孩子还不能准许在城市里参加考高中。另外，像养老保险、生育保险等就更不要说了

二、 农民工社会保障缺失的原因分析

自改革开放以

来，我国出现了一系列的农民工问题。很久以来，我国由于经济体制以及立法上的原因对农民工的社会保障存在忽视，没有提出一些有效的措施解决所存在的问题。而实际上，许多企业往往只是重视对正式职工的社会保障和福利，而对农民工有所忽视。由于农民工自身文化素质较低，自我保护意识也很差，在工作过程其合法权益很容易受到侵害，因此他们更需要一些社会保障措施维护自身的合法权益。人们对农民工的偏见，其思想观念并没有“与时俱进”，这也是造成农民工社会保障缺失的原因之一。 1、体制上的原因

我国计划经济时代形成的城乡二元社会结构是农民工社会保障权缺失的根本原因。很多人认为农村的人应该就近就业，而不应当到城市里来就业，同时也不要跨区来流动。这种想法是一种封建的、计划经济的、城乡分割的思想。我国要从农业国变为工业化、城市化的国家就必须要解决农民问题，而不能脱离我国的国情，忽视农村，仅重视城市。长期以来，由于城乡二元社会结构使城乡严重分离，“农民”二字便被作为一种身份标记，成为身份卑微、社会地位低下的代名词。农民及农民工也就当然地成了城里人眼中的“二等公民”。这样，城镇的社会保障制度冷眼农民工也就不足为怪了。但存在未必就是合理的。城乡二元社会结构的消极作用已显而易见，它造成了城乡严重不平等，使农业滞后，农民收入低下，并进一步影响到我国城市化水平的提高。随着市场经济的完善，以及传统户籍制度的改革，城乡二元社会结构必将会被一元的居民社会所替代。“农民工”这个概念也必将成为历史的陈迹。当然，也就不会存在农民工的社会保障问题了。

2、立法上的原因

我国的社会保障法在立法上存在很多问题，如立法体系不健全，立法工作滞后：立法覆盖范围窄，不能适应社会主义市场经济的要求；人大立法少，行政法规、规章多，立法层次不高；法律效力低，实施机制弱等问题。美国在1935年就颁布了《社会保障法》，该法被认为是现代社会保障制度发展史上的一个重要里程碑。而我国虽然在1999年颁布了两个社会保障方面的单行条例即《社会保险费征缴暂行条例》和《失业保险条例》，但关于社会保障方面的全方位的法律还迟迟没有出台。从现行的社会保障的各种行政法规、规章的适用的范围来看，我国的社会保障的涉及范围主要有两个特点：一是主要适用于城镇，不适用于农村；二是主要适用于城镇公有制的机关、团队和企业，而不适应于非公有制的企业。从这两个特点来看，我国的社会保障制度是把“农民工”排除在这一范围之外的。如我国《社会保险费征缴暂行条例》规定养老、失业保险费的征缴范围为：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工。据此，用人单位只为本部门的“城镇职工”缴费是不算为过的。这样用人单位可以顺理成章的认为这是有法可依的。我国关于社会保障的立法都是一些法规、规章，其法律效力较低，缺乏应有的权威性和稳定性，这样很容易影响到这些法律在执法和司法过程的效力。尽管如此，宪法是我国的根本大法，《宪法》第45条明文规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物资帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。因此，社会保障权应是全体公民的社会保障权，而不应成为少数“市民”的专利。

3、思想观念上的原因

一种观点认为：政府承担城镇居民特别是下岗职工社会保障的负担已经是异常沉重了，因而对农民工的社会保障已无力承担。这种单纯从经济视角来看待农民工社会保障问题的观点显然违背了一个基本常识，即中国政府是全民政府而不是“市民”政府。城镇社会保障负担沉重并不构成不建立农民工社会保障制度的正当理由。况且，中国经济已持续高速增长了20多年，国家的经济承受能力也在逐渐增强。那种以国家财力不足作为不考虑农民工社会保障的理由已越来越不充分。同时，对农民工的社会保障代价估计过高也是一个误区。虽然政府承担相应的财政责任是必要的，但主要责任却可以通过制度设计和现实政策的引导来调动雇主和农民工分担责任的积极性。另外，还可以动员社会资源。另一种观点认为：农民工虽然从事工人职业，但他们仍是农民，并还有土地，如果他们在城市里无法生活，还可以回农村去。因此，完全不必将他们纳入城镇社会保障体系。其实，“农民”并不是一种固定不变的身份标记，而只是一种职业。农民工已逐渐从这种职业中分化出来，成为非农职业的劳动者，他们和农村社会的“隔阂”也越来越深。因此，农民工中的绝大多数并不愿意回到农村队伍中去。另外，农村土地的生活保障功能也在随着农村人口的增多、种地成本的不断上升、农产品的价格逐渐下降而逐渐削弱。因此，该观点既不符合绝大多数农民工的意愿及现实选择，也不符合农村的实际情况。还有一种观点认为：中国政府以往并未承诺过解决农民的社会保障问题，农民工仍然是农民身份，因而同样可以不考虑。然而，现代社会保障已不再是传统的恩赐式官办慈善事业，也不是以契约为基础，而是建立在社会发展进步和社会公平的基础之上，是基于人们对平等、幸福、和谐生活的追求和保障全体国民共享经济社会发展成果的正义举措。就像城市居民一样，在1951年建立面向城镇劳动者的劳动保险制度前，也不存在政府事先的承诺戴契约责任问题，但它却成了社会主义中国发展进步的重要标志。因此，社会保障制度的确立在本质上并非是政府承担已有的承诺，而是在社会经济发展进程中确保每一个国民均能够免除生存危机的必要举措，政府有义务根据国家财务和社会发展水平来推进社会保障制度建设，却不能将社会保障视为“包袱”，因为保障民生是政府的当然责任，也是政府赖以存在的基础。

三、 构建农民工社会保障制度的设想

在建设具有中国特色的社会主义市场经济进程种，在经济体制改革过程中，原有的城乡分割的二元社会结构已经受到冲击，因此建立在这种二元化基础上的社会保障理论也受到了极大的挑战。在建立城镇统一的社会保障制度的过程中，其覆盖对象应当是所有工资收入者，而不是将城镇职工和“农民工”截然分开，差别对待。因此城镇的社会保障也应该将“农民工”纳入到这个体系中来。为了保障农民工的合法权益，就要建立健全的社会保障体系和完善的社会保障制度。

1、建立规范的就业制度。规范用人单位与农民工的劳动关系，是保障农民工社会保障权益的前提。所有用人单位都必须与所雇劳动者？？无论是城镇户口还是乡村户口的劳动者，依法签订劳动合同，并接受政府相关部门的监督。另外一方面，农民工在城镇中就业时还会遇到种种不合理的就业限制，这些限制是对农民工劳动权的剥夺。政府相关部门应当消除对农民工的偏见，打破狭隘的地方保护主义，废除这些不合理的限制，给农民工一个公平的就业机会。

2、建立工伤保险法律制度。工伤保险是指劳动者因工造成伤残、死亡或职业病后，对受到伤害及其家属给予一定物质帮助的一种社会保险措施。完善的工伤保险制度对解决与生产密切相关、与农民工的身心健康以及生命是至关重要的。应该建立针对农民工的以普遍性为原则的工伤保险制度。在立法方面，笔者认为应当出台一部全国性的法律法规即《工伤保险条例》。农民工由于其流动性较强，即使参加了工伤保险也可能由于其改变工作区域而中断这种保险关系。制定这样的法律可以把农民工问题加以强调，保险关系应等同于城镇正式职工，这样就不容易中断这种保险关系。至于工伤保险的资金筹集问题应当由国家和用人单位全部承担。建立完善的事后补偿制度固然重要，但更应该强调事先的宣传和预防工作。政府的劳动监督部门应加大对农民工集中的企业及事故多发或职业危害严重的行业、企业和监督力度。《安全生产法》的全面实施对农民工来说是一种福音，各地加大监督力度，重点检查职业病、工伤事故的劳动安全卫生状况，检查对农民工的安全教育、安全防护措施实施情况。建立现代的、科学的安全管理手段，以预防为主，而不是“事后处理”型的管理和监督。

3、建立农民工的医疗保险和生育保险制度。医疗保险是指劳动者在非因公造成患病、损伤时，获得所需医疗费用帮助的一种社会保险制度。医疗保险尤其是大病医疗保障，是农民工的现实需要，因为疾病不仅会影响他们的工作，而且还可能使他们陷入贫困的境地。因此，应该逐步建立起农民工的医疗保险制度。当然，在提供这种社会保障时，可以根据农民工的不同情况区别对待，对服务时间长的给予较高的医疗保障待遇。生育保险是国家设立的对女职工因生育子女而暂时失去劳动能力时，获得必要的物质帮助的制度。建立农民工的生育保险制度，目的在于保护女性农民工的健康并维持其生活水平。这两种保障制度都需要庞大的资金，仅仅依靠用人单位或个人缴纳保险费都是不合理的。因此要改变社会保障资金的筹集方式，各方合理分担社会保障费用。在现阶段我国生产力发展的水平，国家不可能全部承担社会保障的资金，而是应当开辟各种社会保障资金来源渠道筹集社会保障资金，并实行保障经费的基金化。国家、企业和个人三方都有责任而合理地承担相应比例。社会福利基金地筹集还可以采取如单位和个人赞助、开展义演、义卖等方法进行。

4、建立农民工的养老保险制度。养老保险又称“年金保险”，是指劳动者因年老而失去工作能力后，按照法律规定，由国家或社会给予一定收入补偿和提供物资帮助的一种社会保险制度。有些地方虽然已经出台了有关农民工养老保险的地方法规，如北京市的《北京农民工养老保险暂行办法》，这体现了政府对农民工社会保障问题的关注。但实际上应该说建立农民工的养老保险制度难度是相当大的，因为正如前面所述他们的流动性很强，而且现在过高的养老保险缴费率会提高农民工就业单位的人工成本，从而直接影响到农民工的就业问题。对于这个问题可以有两方面的考虑，一方面可以建立统一的社会保障领导机构。由于现行的社会保障制度过于分散的管理体制，不利于社会保障制度的统筹安排。如果建立一个集中管理的社会保障部门，有利于消除农民工自身的一些缺陷，把社会保障的相关工作统一规划、综合协调、全面安排各项工作。另一方面建立农民工的养老保险制度应当逐步进行。对于工作较为固定，已经在城镇安定下来的农民工，可以考虑其养老保险，并且在费率上也应当有通盘考虑。

以上是关于保障农民工一些基本权益制度，但这些制度的建立还需要一些配套的设施。如制订相关的社会保障法律。尽快制订一部符合中国国情的社会保障基本法，这部法律在整体上保障农民工的权益。同时要加强《失业保险法》、《养老保险法》、《工伤保险法》、《医疗保险法》等专门法的立法工作。这样建立一个以社会保障基本法为龙头、基本法和专门法并举的社会保障法律体系，从而保障以上制度的实施，实现农民工的合法权益，进而体现社会保障的公平性，体现社会的公正性。

参考资料：

1.徐赛嫦：《农民工社会养老保险制度探析》，人大复印资料《社会保障制度》，2003年10月

2.孙树菡 张思圆：《都市边缘群体及其社会保障权益》，人大复印资料《社会保障制度》，2003年3月

3.罗思荣：《社会保障法及其完善》，《现代法学》，1996年4月

4.赵康：《论我国社会保障法体系的完善》，《政治学刊》，2001年10月

5.李昌麒主编：《经济法学》，中国政法大学出版社， 1999年11月第一版

方利军