关于风景名胜区管理体制的探讨

摘 要：风景名胜区指风景资源集中、环境优美、具有一定规模、知名度和游览条件，可供人们游览欣赏、休憩娱乐或进行科学文化活动的地域。作为一种特殊的公共资源，风景名胜区具有公共物品的属性。风景名胜区管理体制与政策的改革目前在我国是一个有争议而且十分复杂的问题，因此，科学合理地选择管理体制与政策，规避各种可能出现的风险，是风景名胜区发展的关键。笔者结合弥勒白龙洞风景名胜区实际情况，提出风景名胜区的管理体制对策。

关键词：管理体制；问题；对策

1 我国环境管理体制

环境管理体制是规定中央、地方、部门、企业在环境保护方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则，它的核心是管理机构的设置。各管理机构职权的分配以及各机构间的相互协调，它的强弱直接影响到管理的效率和效能，在整个环境管理中起着决定性作用。

2 弥勒白龙洞风景名胜区管理体制现存的问题

弥勒白龙洞风景名胜区位于云南省省弥勒县，由白龙洞主景区、孙髯翁墓、弥勒寺、熊庆来故居、大树龙潭、热水塘、梅花温泉、三代一品封典坊组成，总面积约30km2。主景区白龙洞被誉为“滇中一绝”，洞内奇景荟萃，洞中有洞，洞中见天，步步有景，中外岩溶专家赞誉不绝。其它景点也各具特色。这是一个融自然山水与人文景观为一体的风景名胜区。

2.1 多头管理，条块分割

我国旅游景区管理体制政出多门，分别隶属不同的政府部门管理，如风景名胜区管理处、旅游局等，他们代表国家，既是管理者又是开发经营者，既制定、审批和监督旅游景区的保护与发展规划，又组织景区的开发利用，发展经济。弥勒白龙洞风景名胜区的几个景区分属同的政府职能部门。在纵向上要受到中央、省、市、县、乡等上级管理部门的控制，即条条管理；在横向上要受到建设、林业、水利、旅游等多个部门的制约，即块块管理，因而导致资源配置和保护低效率、机构设置臃肿重叠、分配制度不公等问题。

2.2 缺乏规划，盲目开发

本弥勒白龙洞风景名胜区虽在同一县域范围内，但由于分属不同职能部门管理，难以形成整个景区的综合性规划，多数旅游规划没有形成若干子系统与总系统规划的有机结合，且与其他功能设计结合得不够紧密。各种功利性的开发利用严重破坏了景区的整体景观，导致严重的重复建设和环境污染等问题。

2.3 财政困难，举步维艰

国家对旅游景区的财政拔款十分有限，国际援助和社会赞助杯水车薪，部分或完全的自筹自支使景区勉强维持现状，导致区内居民毁林伐木、捕猎动物、破坏资源的现象屡禁不止，宝贵的资源成了财政负担。

2.4 秩序混乱，服务较差

景区管理缺少科学合理的协调与指挥，旅游者的权益得不到切实保证，安全事故时有发生。员工缺乏服务意识，服务态度敷衍了事，使旅游景区的价值大打折扣。

3 建议模式

本文借鉴彭德成《中国景区治理模式》的理论概括，结合弥勒白龙洞风景名胜区的实际情况，提出以下3种模式供参考。

3.1 整体租赁经营模式

即将本弥勒白龙洞风景名胜区的所有权与经营权分开，由县政府统一规划，通过招标等形式授权一家企业较长时间地（不超过50年）控制和管理，组织一方或多方投资，进行租赁开发、垄断性建设、经营管理，并按约定比例由景区所有者和出资经营者共同分享经营收益。这种模式的最大特点是所有权和经营权完全分离，开发权和保护权不分离。由景区租赁经营企业负责。四川碧峰峡景区的改革是这种模式的典型代表，自1999年12月开业到2001年5月，景区共接待游客100多万人次，实现旅游收入1亿元，利润达4000多万元。之后甘孜州海螺沟、重庆芙蓉洞景区、天生三桥景区等纷纷效仿，也取得了成功。

这种模式的具体操作方法是：弥勒县政府下设独立的景区管委会，由政府各相关部门人员和聘请的专家组成，负责编制景区规划，审批景区建设项目，监督景区的日常管理、资源环保等。景区租赁经营企业为景区资产的经营者，参与市场竞争，负责旅游区日常经营，保证国有资产的保值增值，保证提供优质服务和景区的可持续发展。如下图所示：

3.2 股份制企业经营模式

即为筹集开发建设资金，对弥勒白龙洞风景名胜区经营企业实行股份制改造，由政府委托股份制企业独家经营旅游景区，或新组建一家股份制公司，政府授权其独家经营旅游景区的方式。该模式的最大特点是所有权和经营权完全分离，开发权和保护权部分分离，政府与企业都有保护景区的直接责任。浙江富春江旅游股份有限公司是首家以风景旅游资源为主要投入的股份有限公司，开创了国内股份制企业开发经营旅游景区的先河，吸收了300多个股东参股，吸引了近4000多万元用于开发旅游资源。之后，青岛琅琊台风景区、绍兴的柯岩风景区、曲阜的三孔文物景区等效仿成功。

这种模式的具体操作方法是：弥勒县政府下设独立的景区管委会，只负责景区的规划控制、资源与环境的保护，监督景区的日常管理，不直接参与景区经营业务。股份制景区经营企业接受政府委托的经营权，主要任务是筹集资金并负责景区的开发利用和经营管理，同时承担保护景区的责任。如下图所示：

3.3 网络复合治理模式

即在弥勒白龙洞风景名胜区设立拥有政府管理权限的景区管理机构，拥有景区的所有权和大部分经营权，可部分地吸纳社会资本进行自主经营，同时依靠旅游部门的网络，对旅游景区实施一体化管理的网络复合方式。该模式的最大特点是所有权和经营权、开发权和保护权部分分离。

吉林省长春市净月潭景区1995年首次在国内创立了一种依托龙头景区的资源优势，借助一级政府的权威力度（成立市级政府派出机构―― 净月潭经济开发区管理委员会），利用经济开发区的政策优惠（享受省级开发区的优惠政策），发挥旅游部门的网络优势（开发区管委会与长春市旅游局合为一体），采用现代化企业经营机制进行旅游景区开发、经营、管理的网络复合治理模式。到2000年，全区社会总产值达到80亿元，国内生产总值达到29.6亿元，财政收入达到 1.7亿元，分别比改制之初的1995年增长6.8倍、11.3倍和243倍。

这种模式的具体操作方法是：弥勒县政府下设独立的旅游经济开发区管委会，对外保留管委会和弥勒县旅游局两块牌子，实为一套班子。这样一方面充分发挥龙头景区的示范作用和带动作用，另一方面又行使全县旅游行业的管理职能，为龙头景区谋求更大的发展空间。管委会集景区的规划、管理、开发和经营为一体，负责景区内的资源保护和生态环境建设，编制规划并监督实施，其部分经营权交给国有独资企业，部分经营权交给由国家独资企业控股的合资企业。景区经营活动由景区管委会下设的国有全资企业统一负责，在其实行自主经营的情况下．吸收社会资本合资经营，且出资方不占有控股地位。国有全资企业建立完善的企业法人治理结构，参与市场竞争，进行景区资源开发和产品建设。如下图所示：

4 结语

综上所述，我们要使更多的风景名胜资源进入了国家保护和管理的轨道，有力推动国家旅游事业和区域经济的快速发展，促进社会文化的繁荣，巩固民族团结和社会和谐，就必须要建立了具有中国特色的风景名胜区管理体系，才能开创出风景名胜区事业的崭新局面。