破解保障房融资困局

《基本住房保障法》被超常规地推至前台,意味着决策层对破解保障房融资难题有了新的思路:政府依旧唱主角,但社会资本的进入将拥有更多路径

两年间,历经多个部委和研究机构探讨,几易其名后,《基本住房保障法》征求意见稿终现雏形。

“保障房建设最大的难题有两个,一个是思想认识,另一个是资金。用立法的手段可以同时解决这两个问题。”住建部知情人士对《财经国家周刊》记者表示。

参与立法工作的一位专家透露,该意见稿最大的亮点是把基本住房保障作为政府的责任规定下来。“中央政府、省级和市县级政府分别应该做什么,里面有比较具体的规定。”

法规出台生效尚待时日,关于保障房融资的研究却由来已久。政府与开发企业如何联合,金融制度如何创新,成为推进保障房建设下一步的重中之重。

住建部住房保障司司长侯淅珉对《财经国家周刊》记者表示,一个长远的制度设计是,保障房建设由社会来参与。“不管是国营、民营,其他的机构,都欢迎。”“对这些对象,从金融办法、贴息的办法,发补贴的办法,来体现政府的职责,从优惠政策体现政府的职责。”

此番表态,意味着决策层对解决保障房融资难题的新思路:政府依然唱主角,但社会资本的进入将拥有更多路径。

租赁住房困境

“经济适用房和限价房不缺钱,而是缺地,真正缺钱的是公租房和廉租房。当前保障房的资金困境,主要指后两者。”住建部政策研究中心副主任王珏林对《财经国家周刊》记者说。

根据住建部的测算,要实现廉租房对象的“全覆盖”,廉租房建设每年需资金500亿元。王珏林透露,目前廉租房的资金来源中,财政拨款与土地出让金平分秋色,同为最主要的资金来源。

而作为保障房主力军的公租房,因诞生最晚,融资渠道甚至未有明确规定,地方政府只能先行先试。

自2010年来,重庆市正开足马力,打造国内最大体量的公租房。6月,重庆市长黄奇帆公开表示,三年内,重庆主城区将建设3000万平方米公租房,预计将解决150万市民的居住难题。

多家接受《财经国家周刊》采访的地产企业均表示,保障房建设土地加建设成本约2500元/平方米左右,以此计算,三年之间,重庆需拿出近750亿元专项资金。

根据公开资料,重庆市政府准备先期投入250亿元,剩余500亿元将通过社会融资。

即使在这250亿元政府投入中,也并非资金注入,而以供地为主要手段。黄奇帆在10月份表示,政府将投入3万亩土地来支援公租房建设,按60万元/亩拆迁成本计算,此项投入将达到200亿元。

2009年重庆市财政收入为1165亿元,其中土地出让金就高达440.47亿元。3万亩土地无偿划拨给公租房,无疑将改变重庆未来两年的财政收入格局。

按照重庆市政府设想,剩余的500亿元社会融资,需要依靠金融机构获得。而以5%平均利息计算,每年政府需支付利息25亿元。

“一个现实问题是,银监会要求银行有商业可持续性,就是要赚钱。但保障房可否产生动力?”建设银行人士说。

即使在地方政府的强力推动下,银行贷款不设障碍,而还本付息的问题仍待解决。

租金水平被视为可否还本付息的重要标准。如果租金水平较低,会造成银行贷款来源的缺乏。一位中国工商银行总行的人士透露,目前全国各地政府的支持力度不一。如重庆的公租房租金水平约为市场价格的60%,广东在40%~60%之间,南京为70%。“作为商业银行总行,我们会面临区域化的问题,同样的政策在重庆问题不大,在北京可能很难落实。”

上述人士透露,目前北京一部分公租房源自市场采购,成本约为8000元/平方米。“按照北京市的出租水平,回报率不到3%,而银行的负债资金成本,也要达到5~6%,这个租金能付息就差不多了,还本比较困难。”

但在中国银行金融总部的一位人士看来,公租房可以成为比较稳妥的市场。“如果公租房在贷款期限上,商业银行有一个突破和一个原则性的指导,我相信银行愿意支持公共租赁住房的建设。”

他的建议是,各地成立专门的公租房运营公司,由政府财政拨款。银行为其下属项目公司贷款,收益二八分成,大头归银行。公司以盈余来建设新的公租房,逐步摆脱对银行的依赖。

“保障房建设要以租为主还是以售为主,这个认识要统一起来。目前来看,公租房是主流。”王珏林对《财经国家周刊》记者表示,各地方政府的态度,将直接影响到保障房路径的选择,同时也将左右银行的贷款思路。

引入民间资本

重庆的公租房建设,带有明显的政府色彩。黄奇帆曾公开表示,“为确保公租房的公共保障属性,公租房应该由政府投资,国企承建。”

重庆拥有庞大的国资后盾,政府下辖投资公司,国有资产超过万亿,成为政府意图的强力执行者。

而在更多城市,只靠政府投资,保障房建设难以提速,只得寄望民间资本。南京市的“统管统筹”是典型。

2010年下半年,南京市房管、国土、交通、城建等融资平台共同出资10亿元,成立了南京市保障房建设公司。“以政府为主导,但我们同时选择万科、中海、中冶等16家房地产知名企业,作为开发合作伙伴。”南京市房改办人士表示。

在此基础之上,该公司与国开行、建设银行和交通银行等陆续开展金融合作,为公租房建设提供强力支撑。

自2009年始,南京市规划了4大组团式保障房项目,其中保障性住房510万平方米,总投资额超过300亿元。“引入民间资本,无疑加快了保障房建设步伐。”上述房改办人士表示。

政府资源与民间资本结合,在某种程度上奠定了保障房资金的路径;对金融机构而言,后续的制度创新迫在眉睫。

建设银行个人金融与信贷部总经理杨绍萍对《财经国家周刊》记者表示,目前的金融政策,更支持长期持有型物业,对公租房来讲,亟需政策突破。但她的疑问是,制度创新背后,公租房未来靠什么延长贷款?“即使银行有相应的配套办法和制度可以投入,仅凭政府解决公租房的问题是不够的,需要市场更多参与。”

“制度创新的要点是,怎么动员我们的开发商,把被动变成主动的行为,通过持有方式,让企业也可以获得稳定的收益。”杨绍萍说。

与此相对应的是,许多城市的土地出让中,经济适用房与限价房的配建已很普遍,但租赁型保障房(公租房、廉租房)的建设主体仍未明确。多家开发企业在接受《财经国家周刊》记者专访时,均对保障房建设表现出浓厚兴趣。但对保障房的持有及后续管理,仍存疑虑。

碧桂园总裁莫斌提出一个设想,与国土部和银监会联手,做一个可容纳30万人的保障房小镇。“看可否找到一个可行的模式。”

“未来20年内,国家累计要投入15万亿元来建保障房。”万科首席研究员谭华杰对《财经国家周刊》表示,未来中国保障房有望达到市场的50%。

万科涉足保障房的时间已经不短,但谭华杰的担忧“第一是分配问题,第二是退出问题”,“归根结底,它到底能不能成为一个产业”。

在保障房领域,绿地集团迄今总投资额已达百亿之巨,但“现在只做两类,一类是经济适用房,一个是城市危房改造”。绿地董事长张玉良对《财经国家周刊》记者说,绿地在公租房领域只能小心探索。“现在是5%的回报率,你做不下去,因此必须要有政府某些方面的政策或者补贴才能运作。金融创新,重点要放在公租房。”

此轮调控的一个结果是,保障房建设被前所未有地重视起来,政府与企业正在尝试达成某种默契。民间资本参与保障房,在决策层已形成共识。

金融创新冲动

政府与企业,无论谁来主导保障房,金融创新都已成为首要任务。

在种种融资尝试中,REITs(房地产信托基金)的推进工作最为迅速。证监会基金研究中心人士透露,“REITs由央行牵头,多部委参与,银监会现在也在积极推进,具体要看它能否推动我们的保障房建设。”

证监会基金监管部的一位人士也对《财经国家周刊》记者表示,“基本的法规和方案都已经有了。但是因为这个事确实非常敏感,需要结合实际的市场情况找时机。”

此种融资方式在海外市场已很成熟,主要针对商业物业。而它在国内广受关注的原因是,廉租房将作为这一产品的核心打包出售。

“最早是按照国际适用的一些业态(商业地产)来做的。一直都在准备,但调控期间,要看哪些更适合中央政府的口味要求。”参与REITs试点的人士透露。

种种迹象表明,天津最有可能成为首只REITs产品的诞生之地,多位参与其中的投行人士均对《财经国家周刊》记者肯定此种预测。“打算用1万套保障房做成REITs产品,全部为廉租房。”

业界对REITs的期盼由来已久,大半年前,REITs在京津沪三地甚至已呼之欲出,但最终夭折。证监会基金监管部人士对《财经国家周刊》记者表示,“一个产品的创新,除了市场化风险以外,还有一个就是要看政策风险。在目前情况下,地产行业还处于宏观调控周期内,有很多政策上的不确定因素,我们也在等待条件的成熟。”

而嗅觉灵敏者,却已开始将私募基金引入保障房领域。

消息人士透露,重庆市已经推出一只基金产品,主打公租房,由政府投资,折算平均造价为5600元/平方米。

北京同样在悄悄做公租房基金试点,只是少了一些官方色彩。

全国工商联房地产商会会长聂梅生对《财经国家周刊》记者透露,商会与上海建银精瑞资产管理有限公司正在做公租房基金筹备工作,“方案已经成形,并提交了主管部门。”

这只基金策划已有数月,聂为小组组长,华远地产总裁任志强为副组长。11月16日的一次闭门会议上,任志强提议,“赶紧报上去,国务院层面已经知道这件事”。按照聂梅生的设想,用这样一个民间基金做公租房,其平均造价仅为4000元/平方米。“前期以私募股权的方式进来,三年建造,四年运营,七年以后通过REITs产品退出。”

在一次业内闭门会议上,聂梅生提出了这一计划,并得到银监会和北京市金融工作局人士的认可。“我主张房地产基金要找到政策支持那个杠杆,推高房价肯定不行,先找到政策支持点,再来争取做一些事情。”聂梅生说。

在她看来,公租房是持有型房产,又有政策支持,恰恰适合基金进入。“许多城市实行保障房代建模式,将代建这一块拎出来,就是基金。”

这正是许多开发企业最为头疼的地方,即公租房建成后,如何出租和管理。聂梅生认为在大城市如京沪,若有一个专门机构来募集资金、参与管理,并非难事。

《关于加快公租房公共租赁住房的指导意见》(以下称意见)出台虽然是利好政策,但基金进入保障房领域的成功与否,最大的变数不在于政策,而是回报率。对高回报盛行的基金领域来说,保障房还只是张陌生的面孔。

聂梅生透露,其筹备的基金规模在100亿到300亿之间,投资者不超过200人,预期年收益率在5%~18%之间。

高回报的前提是优惠政策的落实。按照《意见》规定,地价为市场价格的50%~70%,这意味着容积率的成倍增长。“而且公租房用地免征城镇土地使用税,免征营业税和房产税,因此这个模型当中,只有所得税。”聂梅生说。

她同时透露,退出机制也已设计好三种方式:政府回购、市场出售和REITs退出。

考虑将基金引入保障房领域的还大有人在,首创集团总经理刘晓光涉足基金领域已超过10年,他也对此设想表现出浓厚兴趣,“核心是回报率,还要有一个固定的模型。”

金地总裁黄俊灿也对《财经国家周刊》记者表示,廉租房的REITs产品推出后,最理想状态是像香港那样能够上市,“能够把社会资金吸引和分流,追求稳定的租金回报,这是很好的方向。”