农村老年协会探究论文

2019-08-22 版权声明 举报文章

农村老年协会探究论文

提要:本文旨在研究老年协会在农村获得较高自主性和行动力的原因。作者认为,地方政府对社团组织的选择性管理为老年协会自主性的获得提供了发展空间,而老年协会连带性吸纳功能增强了它在农村的权威及其在集体行动中的动员能力。地方政府虽然容易转变管理老年协会的动机,从“维稳”的目标出发加强对老年协会的管理,但老年协会连带性吸纳的功能却难以在福利供给模式不变的情况下被削弱,因而相应的规管难以在短期内奏效。

关键词:老年协会;选择性管理;连带性吸纳

近年来,中国各种有组织的志愿活动大量涌现,社团组织在社会各领域的作用日益突出,中国社团的发展构成了萨勒门(Salamon,1994)所谓的“全球社团革命”的重要组成部分(WangHe,2004)。然而,社团组织在中国的发展并不平衡,有些组织获得了较大的自主性和较强的行动力,如本文研究的农村老年协会在部分省份已成为乡村社区中一支独立的社会力量,而同属农村群众组织的妇代会、共青团、治保会等却组织涣散,功能日益萎缩。学者对中国社团组织的经验研究,或集中于经济领域的组织,如个体户劳动者协会、私营企业主协会以及工商联等(Nevitt,1996;Unger,1996);或紧跟西方新社会运动的潮流,对环保NGOs(Schwartz,2004;Yang,2005)、妇联(Howell,1996;Dawson,1996)、反艾滋病组织(Wu,2005)等抱以较大的热情。老年协会遍布中国各地,在福利供给不足的农村社会,作用尤为显著。另外,老年协会近年来在农村组织化抗争中扮演着日益突出的角色,在农村社会中占据日益重要的一席,这些变化将推动乡村权力结构向新的格局发展,进而影响农村社区政治与日常生活的展开。可以说,组织化了的老年人在农村社会中日渐形成一股不可忽视的银色力量(greypower)。但遗憾的是,学界至今尚不多见专门研究基层老年协会的论文与专著。

本研究提出的问题是,在中国现代化狂飙突进的进程中,本易被边缘化的老年人,其组织何以能够获得广泛纵深的发展?在农村社会众多群众组织中,又为何是老年协会的自主性与行动力不断充实,并在一些集体行动中作用显著?地方政府如何回应老年协会的增权及其产生的后果?地方政府介入的结果如何?我们认为,系统地回答这些问题有利于更好地理解农村社团组织的发展及其影响。在本文中,我们运用政府公开的档案文件、媒体的相关报道、一手的田野观察和其他学者的研究成果,主要以浙江省农村老年协会的发展为例,尝试回答以上问题。我们认为,地方政府对社团组织的选择性管理(selectivemanagement)为老年协会自主性的获得提供了发展空间,而老年协会连带性吸纳(blocincorporation)的功能增强了它在农村的权威及其在集体行动中的动员能力;地方政府虽然容易改变管理老年协会的动机,但老年协会的连带性吸纳功能却难以在福利供给模式不变的情况下被削弱,因而要在短期内“规训”老年协会在客观上并非易事。

一、社团组织的自主性与行动力

在中国,官方将社团组织划分为群众团体与民办非企业单位两类,学者又根据组织的自主性进行了细分,如惠廷(Whiting,1991)把社团组织分为“准政府的”(quasi-governmental)、“半政府的”(semi-governmental)和“真正非政府的”(trulynon-governmental)三种亚型(1991);国内学者王颖等(1993)也类似地把社团组织分为“官办”、“半官办”与“民办”三类。学术分类系统显示了中国社团组织的“不彻底性”,体现国家与社会边界的模糊性。但是,我们认为,正是因为这种转型性和国家—社会力量的互渗性,吸引了海内外学者持续的研究热情。他们通过比较研究中西NGOs,不断丰富国家—社会关系的概念系统与理论框架。

研究中国社团组织的学者大体可分两派:市民社会(civilsociety)派与法团主义(corporatism)派。从市民社会视角出发研究社团在西方有良好的传统,如帕特南(Putnam,1993)对意大利南北发展差异的经典研究;中国研究的此派代表人物有怀特(White)及其同事(1993,1996)、弗洛里克(Frolic,1997)、何包钢(He,2003等学者。当然,持“市民社会”研究取向的学者一般都承认中国社团及其活动所营造的“市民社会”不同于西方,最多只能称为“半市民社会”(semi-civilsociety)(He,2003)或“国家主导之市民社会”(state-ledcivilsociety)(Frolic,1997))。但是,市民社会派的学者们大多相信这种“初级的市民社会”(nascentcivilsociety)(He,2003)组织是通往民主的必要条件。市民社会组织通过各种权宜的策略,不断发展自身力量,最终能够获得更大的自主性。正如有学者认为,这种被管束的公共领域(managerialpublicsphere)在一定条件下会成为政治公共领域(politicalpublicsphere),从而推进一个社会的民主进程(Tong,1994)。

法团主义视角在解释中国社团组织的发展上也颇受学者青睐。施米特(Schmitter)曾将法团主义定义为“一种利益代表系统”,在这一系统里,“成员单位被整合进一个数量有限、单一化、强制性、非竞争的、等级化与功能分殊的组织序列,这些组织获得国家承认或授权(更不谈由国家创立),它们通过让渡领导人的选择以及需求表达的自由来换取在特定组织中协商性的、代表性的垄断地位”(Schmitter,1974:96)。换言之,在国家这一层面,政府只承认一个代表部门利益的组织,并且有权决定哪个组织是合法代表;同时,这些被“钦定”的组织往往代表国家利益进入决策制定过程,协助国家完善政策。在对东亚模式研究的基础上,安格尔(Unger)和陈佩华(Chan)进一步认为,法团主义通常包含国家与利益群体组织之间的多重工作关系。一个积极介入的国家协调着不同部门的组织关系,这种介入建基于承认政府是公共产品的守护者,且国家利益超越地方利益的假定上。不过,在这一框架内,国家并不直接进行控制,它赋予组织在某些领域内一定程度的自由;但为了确保上层达成的合约与协议能被有效执行,政府要求这些组织对它们的成员进行规训与控制(UngerChan,1995)。由于法团主义强调国家控制和自上而下的垂直结构,一些学者因此认为,法团主义与强调社会自主性和横向联系的市民社会相比较更适用于对中国的研究。皮尔森(Pearson)发现,后毛时代的社团组织具有二重性(dualism),既不是完全自主的(whollyautonomous),也不是完全由国家所统驭(state-dominated),而是在国家与社会之间同时为国家和社会服务的(Pearson,1994)。她认为“社会主义法团主义”(socialistcorporatism)能更好地解释中国社团组织所具有的二重性特征。安格尔和陈佩华也倾向于用法团主义来解释中国社团组织的发展,一方面,完备的官僚机构、顽强的国家自主性、集体本位的儒家文化为法团结构在中国的生长提供了有益条件,另一方面,伴随着经济上的自由化,国家也需要以法团主义作为替代机制来实现对社会的有效控制(UngerChan,1996)。迪克森(Dickson,2000-2001)从体制适应(adaptation)的角度分析了法团组织在中国的发展。迪克森认为,中国经济改革带来了巨大的社会变化,为了适应新的社会经济环境,执政党也相应地转变了政治策略,不再单纯依靠强制和意识形态宣传来对社会实施控制,而是通过吸纳新生的社会精英并重建国家-社会的组织联系将新的社会要素“容纳”(logicofinclusion)到体制内以增强体制对环境的适应能力。根据迪克森的分析,中国社团组织是在国家以法团主义方式和社会建立组织联系的过程中发展起来的。

当然,亦有不少学者试图在两派之间求得平衡,承认国家力量的渗透,同时也注意到社团组织与国家讨价还价能力的增强。塞奇(Saich,2000)认为,法团主义视角虽能很好描绘自上而下控制的特征,展示市民被整合进垂直结构的过程,但却易冒忽略国家—社会关系变迁的重要元素以及将动态过程简单化的危险。他认为,国家与社会组织的关系有时是共生的(symbiotic),组织通过嵌入性(embedded)策略,规避国家力量的控制,使传统列宁式的传送带(transmissionbelt)功能变成有利于组织发展的管道。纳维特(Nevitt,1996)则从地方利益角度出发,认为政府并非铁板一块,国家虽欲将权力至上而下地加以控制,但那些寻求“钓大鱼”职业策略(“bigfish”careerstrategy)的地方官员,不一定像爬“晋升阶梯”(“ladder-of-advancement”strategy)的同侪那样严行国家规定,而是对那些能给地方经济做出较大贡献的社会组织(如工商联)放松管制,从而使其成员组织(企业)能够按自己的行动议程迅速发展,贡献于地方经济,地方政府能调派的资源进而获得提高。这一过程产生如下结果:削弱上级政府的权威,使地方自治能力提高;企业经济实力充实,可能成为更独立、更强大的单位,促进多元社会的成长。因而中间派多强调社会组织的策略和政府力量的碎片化(fragmentation),试图消除市民社会派目的论的色彩,看到国家行动的意外结果(unintendedoutcomes)对多元社会形成的贡献。

以上各派争论的焦点无非是社团组织自主性与行动力如何获得的问题。魏格和巴特菲尔德(WeigleButterfield,1992)通过对中欧市民社会崛起的研究发现,后共产主义的中欧市民社会的发展首先是通过维护自主性、展开“位置之争”(warofposition),然后谋求能力提升而发展起来的市民组织(如图1,“道路Ⅰ”)。而对中国社团组织的发展,不管是市民社会派,还是法团主义派,抑或折中调和派,中西学者似乎普遍认为,中国社团组织的发展大都遵循这样一条道路,即先发展组织的行动能力,后谈或不谈自主性的获得(“道路Ⅱ”)。所不同的是,市民社会派与折中调和派多认为组织自主性的获得,是市民社会组织通过种种权宜的策略与国家力量进行博弈、讨价还价的结果,他们大多相信,这些组织的发展最终会使真正的市民社会在中国得以形成。而法团主义派则大多认为,组织自主性的获得是国家有意赋予的,而不是组织斗争的结果,组织的自主性随着组织行动能力的增长而增强,但其发展始终落在国家能够容忍的范围内。一般认为,在没有外在特别约束的情况下,组织的自主性与行动力是内生的,即社团组织的自主性会随着组织的行动能力的发展而发展,而自主性的提高也有利于组织能力的进一步增强(道路Ⅲ)。那么,在双重管理体制下,中国社团组织除了走最为普遍的先发展组织能力,后谈甚至不谈自主性获得的道路,是否存在第三条道路,即组织性和行动力同时发展的路径?如果存在按这一路径发展起来的社团组织,又必须具备哪些条件?在本文中,我们认为,中国农村基层的老年协会就是按“第三条道路”发展起来的,老年协会获得相对于其他农村群众组织而言较大的自主性与行动力,既与政府的管理有关,也与老年协会自身的性质相关。

二、农村老年协会的发展

1982年老龄问题世界大会后,国务院正式批准中国老龄问题全国委员会作为常设机构成立。随后,全国老龄工作在组织建设方面获得长足发展。在城市,各省、市、自治区先后成立了老龄问题委员会(老龄工作委员会)、老干部局(处)、离退休职工管理委员会等部门。一些群众性、学术性的老年组织机构也相继成立。在农村,老年组织虽然形式相对单一,老年协会却发展迅猛。从全国范围来看,截至2005年底,老年协会数量已达31.7万(中华人民共和国国务院新闻办公室,2006)。2004年底的调查数据显示,在福建省14595个行政村中,有11912个村已建成老年协会组织(福建省老龄办课题组,2005),甘满堂(2007)在福建农村的抽样调查结果显示,77.6%的村庄拥有老年协会,这些数据反映了老年协会组织在福建省的普及状况。浙江省老年协会的实力得到了外界的肯定[②].2005年底,浙江省60岁及以上老年人口已达652.67万,占总人口的14.14%,其中农村老年人口为467.16万人,占全省老年人口的71.58%(浙江省老龄委,2006)。老年协会的发展与老年化进程同步,同期,浙江省34848个村中有32577个村成立了老年协会,普及率达到93.5%;老年人入会人数发展到352.89万,占农村老年人口的74.4.%(中国人民共和国民政部,2006)。仅从数量来看,农村老年协会已成为中国农村一支不可忽视的组织力量。

农村老年协会的发展,不仅表现在庞大的数量上,也体现在组织的能力上。虽然南开大学人口与发展研究所开展的调查显示,63.1%的农村基层老年协会会长由村党支部书记或村长兼任,基层政府与老年协会之间已经演变成行政隶属关系,而且从有无经费来源这一指标来看,39.55%的农村老年协会没有经费资助(黄干、原新,2006),然而,我们在浙江的田野观察显示,不少村庄的老年协会管理未承包的集体资产,通过市场化的运作获得了很大的经济回报。比如浙江省J市H村的老年协会,仅通过管理市场,每年就有十余万收入。另外,老年协会往往能够广纳社会捐助,收取会员会费,紧缩行政开支,在提供会员基本福利之余通常仍有剩余。个别村庄在兴办乡村集体事业时,甚至村“两委”还需向老年协会借款。青岛莱西市东庄头村老年协会成功带动村庄发展的过程(清华大学课题组,2004),也反映了农村老年协会的潜在能量。

规模的扩张和资源的积聚使得农村老年协会具备较强的集体行动动员能力。在浙江省J市H镇一次大规模的环保抗争中,以老年协会为动员结构、以老年人搭棚静坐为主要抗争策略,是H镇十几家化工厂在短期内被迫搬离的重要原因。H镇环保抗争事件后,该市一位领导在教训总结中指出:“H村撤并六村合一,党支部和村委会相继选举后,大批老干部落选,村委只选二人,力量弱化,而老年协会组织却相对健全,组织机构庞大,会员约占人数比例的1/3左右,其主要骨干大多数是退休干部、退休教师和退休职工,这些人具有一定的工作能力和工作经验,具有一定的号召力,同时老年协会又有一定的经济来源和经济筹集渠道。由于基层组织战斗力不强,放纵对他们的管理更使老年协会突显成为村中一支不可忽视的领导力量。在这次搭棚中,老年协会的一些骨干设法筹集搭棚资金,给一些老年人发工资,提供后勤保障。”在访谈中我们还得知,H镇环保事件后,浙江其他有民怨(grievances)的地区,有些曾派代表向H镇“取经”,个别村庄甚至也采取相似抗争策略。浙江省W市X村,从2007年4月以来,老年人日夜守护于在不知情下被征用的耕地,防止土地一夜之间被沙石填平。这场护地运动持续时间之长与老年人和老年协会的力量密切相关。老年协会较为广泛地参与集体行动,是力量增强的表现;同时,老年人及老年协会亦从一些集体行动经历中获得更大的力量,老年人的内部效能感(internalefficacy)与外部效能感(externalefficacy)同时增强,从而进一步促进协会在村庄内的威望。另外值得注意的是,老年协会遍布各村,结构相似、地区邻近、怨愤相同的老年协会在面临共同问题时,往往成为集体行动最直接便利的动员结构,动员组织的这种“同构效应”[③]可以从J市H镇环保抗争中全镇众多老年协会的联合看出。

从以上的描述中我们可以看出,老年协会从数量、经济实力以及行动能力等方面都展示了较大的实力,因而俞可平(2001)将老年协会列为乡村权力组织不无道理。在浙江不少村庄,老年协会已成为独立的社区力量,影响着村庄的政治、经济和文化的发展,因而不少人认为,有些乡村的权利结构改称为“村三委”或许更为准确。

三、选择性管理

老年协会的发展首先得益于法律法规的相关规定。20世纪70年代初在一些地方已经存在老年组织,如江苏省兴国县江背镇高寨村的“老人互助会”被称为国内第一个老年组织。80年代中后期在法规的认可和推动下,老年协会在很多省份得到蓬勃的发展,如1988年7月23日,浙江省人大七届四次常委会通过的《浙江省保护老年人合法权益若干规定》为浙江省农村建立老年协会提供了直接的法律依据。与其他群众组织相比,老年协会不但有法规提供的合法性,还有国家法律确定的获得经济收入的权利。1996年通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》第二十二条规定,“农村除根据情况建立养老保险制度外,有条件的还可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地,收益供老年人养老。”这条规定虽然没有指明谁来管理、代收用于养老的集体财产,但在大多有老年协会且践行这一法律规定的村庄,都将部分未承包的集体财产交予老年协会进行管理且由老年协会自主分配收益。在经济繁荣的浙江省,很多老年协会通过管理市场、经营池塘、出租老年协会场地及设备等途径,积累了一定的经济基础。

相对的经济独立性,是老年协会区别于作为党支部配套组织的团支部、妇代会等群众组织的重要方面之一,也是老年协会作为一个农村组织获得一定自主性的前提条件。没有其他收入来源的团支部、妇代会等是党和政府的助手,它们除了按上级和同级党支部的指示积极合作,运用被学者广泛研究的嵌入策略外(O‘Brien,1994;Ding,1994;Saich,2000;Cho,2002),别无他途。另外,据H镇的团委书记介绍,这些传统群众组织的负责人一般都比较年轻,党任命他们含有提拔培养之意。这些年轻的负责人对前途充满想望,急于向党组织表衷心从而伺机得到提拔,而一般不会试图摆脱控制、自主发展。另外一种行积极嵌入策略的社团组织,往往是与经济发展相关的单位,如在浙江省的乡镇普遍建有的商会、经济合作社等组织。这些组织需要求助于地方政府,与政府合作,从而获得优惠的发展条件(如批土地、拨贷款等)。而拥有一定经济能力的老年协会,能够维持正常的活动;走入暮年的协会领导人既不会像“配套组织”的负责人那样顾忌前途、期待提拔,也不同于由商业性成员所组成的社团组织那样需要政府的支持以寻求更大的发展空间。因而,具有一定经济能力且一般无远大发展目标的老年协会通常不会像以上两种组织那样,积极地、目的明确地嵌入于政府部门,以期获得更大的发展。

虽然,老年协会组织在中国农村社会的广泛铺开得益于法律法规的推进,同时,经由法定权利积累起来的经济基础是其不通过嵌入策略而获得一定自主性的前提条件,但是组织自主性的最终获得更在于政府的主动“放权”。国家的法律、省级政府的规定为老年协会的确立提供了合法性,但老年协会的性质和地位在法律规定和具体实践中往往不甚清晰。浙江省1988年通过的《浙江省保护老年人合法权益若干规定》第十七条规定:“市、县(区)和乡(镇)可设立老年协会。老年协会是由老年人自愿组成的、反映老年人的要求、保护老年人的合法权益的群众组织。”在这里,老年协会虽被规定为群众组织,但老年协会是否应同妇联、共青团等富有行政色彩的组织那样接受地方政府的领导并不清楚。2004年8月20日生效的《浙江省基层老年协会组织通则》对老年协会有了较为明确的规定,第二条和第四条规定如下:“协会是在本村(社区)内开展活动的老年人进行自我管理、自我服务、自我教育、自我保护,并经县级民政部门注册登记或备案管理的基层老年群众自治组织。协会组织在当地村(社区)党总支(支部)委员会、村(社区)居民委员会的领导下开展活动,接受当地政府老龄工作机构和登记管理机关的指导和监督管理,并贯彻属地活动的原则,上下不贯通,左右不串联。”这两条规定,基本廓清了浙江省老年协会的性质及隶属关系,也指出老年协会组织需要同其他社团组织那样寻找挂靠主管单位,在民政部门进行注册登记或者备案。众所周知,法规的制定必须杜绝模糊性,面对带有“或”字的法律条款,被规管单位自然会选择最低成本、最少限制的发展战略。因而,大部分农村老年协会组织在没有外在压力和利益诱导下,自然不会去民政部门注册,甚至也不进行备案。黄干和原新(2006)的数据显示,在全国范围内,向民政部门登记注册的老年协会只占老年协会总数的12.1%(数据包括登记率较高的城镇老年协会),大部分老年协会未曾注册。老年协会登记注册率最高的地区是北京、海南和宁夏;其次为陕西、吉林、重庆和福建;其他省份的登记注册率均不足30%,其中有13个省的注册率低于10%;有2个省的老年协会全部没有注册登记。上海市老年协会建立在街道,按照法规应该全部登记注册,但只有33个老年协会注册,占老年协会总数的比例为0.174%.老年协会登记注册率的低下,不仅仅因为协会没有前去登记的动机,而事实上,正如王绍光、何建宇(2004)在文章中指出的那样,民政部门对县以下的社团就不太关心,更遑论在乡村一级的老年协会了。因而,长期以来地方政府对老年协会的管理几近于无。

社团组织没有登记备案,仍不意味着它们具有获得较高自主性的可能。在中国现有的权利结构下,如果地方政府有动机对一些新成立的社团组织实行管理,那么该组织基本会落在政府治理框架之内。但是,正如欧博文和李连江的研究指出,地方政府对上级政策的执行是带有选择性的(O‘BrienLi,1999)。地方政府往往忙于执行那些易于衡量、具有一票否决力量、与他们仕途发展密切相关的任务。共青团、妇代会,以及专项组织(如计生协会)作为党在基层的配套组织,由于肩负一定的行政任务,地方政府为了确保部分行政任务通过这些组织顺利完成,需要经常与这些群众组织保持联系、加强管理,从而维系它们的忠诚。相比之下,老年协会基本没有任何直接的行政任务,地方政府在无特殊之需时一般不会主动联系老年协会及其领导人。另外,根据纳维特(Nevitt,1996)、安格尔(Unger,1996)关于个体户协会、私营企业主协会和工商联的研究显示,政府官员为了追求地方利益最大化,会对具有较大经济贡献实力的组织实行选择性“赋权”。他们观察到,地方政府往往赋予那些能为当地经济做出更大贡献的工商联更多自我发展的权利,也会因经济动机为富裕的私营企业主提供更广阔的发展空间。相反,对于个体户协会这个由众多不算特别富裕的个体劳动者组成的组织,地方政府往往没有太多的动力给他们提供便利。其实,纳维特和安格尔只看到硬币的一面。正如“抓大放小”的企业发展策略那样,地方政府因某些社团组织在经济发展中的重要地位而对它们实行“放水养鱼”的政策之时,很有可能的一个结果是,地方政府对这些组织的控制意愿也随之提高。因而那些受到“眷顾”的社团组织,它们在某些方面的能力增强并不意味着它们在自主性上的提高。我们的研究还发现,地方政府除了依经济利益大小对社团组织实行选择性“放权”的同时,还可能根据承担责任大小而实行选择性“忽略”的管理策略。与纳维特、安格尔的解释不同的是,我们认为,正是农村老年协会不能给地方政府带来大于村庄利益的直接经济收入,使得地方政府官员没有太多动力去管理老年协会。同时,对老年协会实行管理,往往意味着责任,甚至意味着要把老年协会目前肩负着的福利功能承接下来,这对于地方政府官员来说是吃力不讨好的事情。再者,本该管理基层老年协会的老龄工作机构,本身就是一个十分弱小、自顾不暇的单位,所以往往也没有能力将管理的触角伸到农村基层。所以,作为管理老年协会的“中间层”,县、镇两级地方政府没有动机、也没有详细信息对老年协会进行管理,因而在管理上出现了“中间断层”。而这种疏于管理的状态,恰恰意外地为老年协会自由发展创造了空间。

总之,老年协会在农村广泛地建立,得益于国家法律和省级法规的认可和推进,其发展最初基于国家法律确定的管理未承包集体财产并获得收益的权利。法律确定了老年协会建立的合法性,但对老年协会组织性质和管理办法的规定含糊不清,大部分老年协会采取最少限制的原则,游离于社团组织管理系统之外。最为重要的是,法律规定的含糊性也使以利益最大、责任最小为标准对社团组织实行选择性管理的地方政府,没有强烈的动机和责任对老年协会实施管理。选择性“忽略”的管理策略导致的中层管理的空虚,最终为农村老年协会自主性的获得提供了可能。

四、连带性吸纳

经济相对独立的老年协会,不但没有像其他社团组织那样采用积极的嵌入策略,从政府部门那里争取更加广泛的发展空间;相反,在农村福利普遍缺乏的情况下,老年协会作为内生利组织向老年会员提供着本该由国家承担的基本福利。事实上,在很多村庄,不但会员享受着老年协会提供的福利,甚至整个村庄的人口都在不同程度上受益于此。在老人权威虽已式微但尚起作用的农村社会里,在密集的社会关系网络和熟人或半熟人式的社会结构作用下,因老年协会提供的精神与物质的吸引而被整合进协会的老年人,在一定程度上连带其家人或亲朋好友在不同程度上嵌入于老年协会组织,从而使老年协会在乡村中享有更大的自主性和权威,我们把这种现象称为连带性吸纳(blocincorporation)。我们认为,除了地方政府对老年协会实行选择性“忽略”的管理策略而造成的中层管理虚空之外,连带性吸纳功能是具有一定经济基础的老年协会在农村社会中进一步获得自主性与行动力的另一重要原因。

老年协会具有的连带性吸纳功能,首先是因为协会基于一定经济基础上的福利供给能力。法规对老年协会的功能定位要比对老年协会的法律地位及成立方式的规定明确许多。《浙江省基层老年协会组织通则》对基层老年协会的任务有着详细的规定,通过分析这些规定,我们可以看到政府期待老年协会承担的功能如下:(1)帮助党和政府管理老年人:组织老年会员进行思想学习,不参加和封建迷信活动;(2)协助“两委”建设和谐农村社区:如调解邻里、家庭纠纷;(3)补充政府福利供给不足:组织会员从事力所能及的生产和劳务活动,为协会活动积累资金;(4)作为利益表达管道:反应老年人的要求和愿望,为党和政府有关老龄政策法规的制定提供依据。这些功能的导向,大部分是与中国农村社区的性质和老年人在其中的优势相关。一般来说,老年人即使不为村“两委”分忧,也乐于为社区评“闲事”、做“好事”、管“难事”(岳海杰、吴起旭、汪勇鸣,2002),进行“好媳妇”、“好儿子”、“好女婿”的评比,维系社区传统道德,促进社会和谐。

我们在上文已经指出,法律赋予的管理未承包的集体资产所获的收益是老年协会的主要经济来源。在经济比较发达的省份,来自个人和企事业单位的捐助成为老年协会另一个不可忽视的经济支柱。蔡小莉(Tsai,2007)的研究显示了“团结群体”(solidarygroups)在促进政府福利提供方面的作用。她认为,即使在正式制度规定的福利供给责任较小时,市民依然能够通过“团结群体”使政府官员为他们提供所需的公共产品,因为那些与政府结构重叠或者啮合的“团结群体”能够赋予地方政府官员道德权威(moralauthority),激励政府官员为市民提供所需的公共产品和服务。虽然按照蔡小莉关于“团结群体”的两个标准,即包容性(encompassing)与嵌入性(embedded),老年协会不能算是完全意义上的“团结群体”。但是,它甚至比一些宗族或者庙会组织更能利用中国社会对“孝”这一基本道德的遵从,为捐助者提供道德的奖赏(moralrewards,不一定是道德权威),使自身成为社会捐助的容器。老年协会成为社会捐助容器的优势,在私营经济比较发达的省份尤其明显,如浙江省的老年协会经常获得当地企业或者从村庄里走出去而衣锦还乡的故人的捐款[④].因而,在浙江省,市场化管理集体资产的可能、社会捐助的相对丰厚,提升了老年协会的经济实力,从而增强其福利提供的能力。

在农村福利供给不足的情况下,老年协会所提供的福利不容忽视。董海宁(2003)在浙江宁波L村观察到的老年协会向老年会员甚至全村人提供的福利在浙江是具有代表性的,与我们在浙江其他几个城市的观察相似。老年会员能够在很多方面受益于协会:(1)在物质、经济上:高龄老人每年可获一笔生活补助费,每年老人节和春节等重要节日,每个会员可得到毛巾、饼干、电热毯、鱼、果子、肥皂、羊毛衫、被单、糖、洗衣粉、祭灶果、汤果粉等物品作为礼物,这些物件虽小,但都是农村生活中实用之物;(2)生活关怀方面:每逢老人节,协会为年龄为80岁、90岁、100岁的老人集体祝寿;老人生病,协会派送代表购买慰问品前去探望;村中有老人去世,老年协会送花圈,参加葬礼,慰问家属;(3)文化娱乐方面:村老年活动中心一般设有象棋室、阅览室、麻将室、电视室等,协会是老年人社会交往的重要平台。(4)权益保障方面:如果老年人受到虐待,协会往往出面干预;如果有老人生活遭遇困难,协会提供力所能及的帮助。老年人还通过老年协会获得了重要的社区参与权,通过参与,不仅扩大了协会的影响力,同时也促进社区整体福利的发展。

农村社会这一场域的特殊性,又进一步促进老年协会连带性吸纳的功能。首先,连带性吸纳最易发生在社会关系网络密结的情境下。因而相对于城市,连带性吸纳的现象更经常发生在农村社会。在传统农村社会,农民聚村而居,乡土社会是一个“熟悉”的社会,没有陌生人的社会(费孝通,1998:6-10)。但随着工业化、城市化等进程,农村社会渐渐转变为半熟人社会(贺雪峰,2000),尤其在浙江,通过大规模并村后建立起来的超级村庄,人数甚至达至万人,村庄的熟人社会特征逐渐模糊。但从总体观之,许多熟人社会的原则在半熟人社会结构下依然通行。在这样的社会结构下,村民频繁交往、互相影响,人际关系交叉密结。一个人嵌入某组织,往往会“拖泥带水”地使一个人际关系网内的人不同程度地嵌入于相同的单位中。其次,中国传统社会是“伦理本位”(梁漱溟,1987)的社会,尊重孝敬老人是传统美德。老人权威虽然在近几十年来有所式微,但在很多场合下,老年人余威尚存。在浙江省的一些村庄,老年协会履行的各种功能把留守、扎根于村庄的大部分老年社员深深地整合进老年协会,使其对组织产生很大的依赖性。老年协会的成员身为长者,往往会带来一批对老年协会衷心的家庭成员、亲戚朋友;而作为老年人的年轻家属,他们中的大部分人非常感谢老年协会能为他们家中的老人提供休闲娱乐的方式,给老年人的晚年生活带来慰藉,因而老年人的家属往往也是老年协会的支持者。值得注意的是,老年协会连带性吸纳的功能削弱了本该直接领导老年协会的村“两委”的管理效果。“家家有老人、人人都会老”,那些法规规定管理老年协会的村“两委”家中也有老人。干部家中的老人可能也在享受着老年协会既有的福利,或者村干部家中的老人在老年协会中供有要职。在“孝道”尚有余威的农村社会,老年协会领导的儿子或其他近亲可能是村委会主任或者党支部书记,这层层的血缘关联,使村“两委”在管理上往往顾虑重重,甚至反受制于老年协会。尽管有学者的研究显示,党支部不过是国家管理的一个部门,即便是民选的村民委员会,“事实上只是国家控制乡村的另一种方式”(Alpermann,2001)。但是,村干部事实上和大部分的村民一样,嵌入于村庄的日常生活中,他们的幸福(而不仅仅是渺茫的政治前途)是与村庄的发展密切相连的。因而,尽管老年协会因为福利功能的履行和集体行动成功所累积的成就感,使老年协会成员深感有功于村庄,常常在利益冲突时与村“两委”发生正面对抗。但事实上,在更多情况下,村“两委”与老年协会之间在村庄利益面前并没有太多的冲突,基层组织甚至借用老年协会的权威和力量以加强村庄的管理,实现其他的目标(Hansen,2007)。我们在浙江农村的田野研究显示,有些村干部因为职务关系,不便直接向上级表达不满或者提出要求,往往借助老年协会上访相关部门,从而获得问题的解决。在很多情况下,村庄中最有权力的三个组织事实上会形成一种合作关系(但往往是村民委员会与老年协会形成联盟),共同与上级部门讨价还价。因而,按照《浙江省基层老年协会组织通则》的规定,作为老年协会末梢管理者的村“两委”,它们在实践上不是没有太大动机去管理,就是欲行管理而力量不济。可以说,老年协会组织具有许(Shue,1988)所提出的蜂巢(honeycomb)结构特征的组织功能,抵制国家力量的侵入。

连带性吸纳概念的提出遵循的是米格达尔(Migdal,2003)“国家在社会中”的方法(state-in-societyapproach)。米格达尔在批判了希尔斯(Shils)中心—边陲模型(center-peripherymodel)的基础上,进一步提醒我们,边陲比很多人想象的要重要得多。米格达尔指出,在国家领导人控制的范围之外还有很多社会控制的方式,这些控制方式将改变或者部分改变国家的行动。米格达尔把社会看作是由不同社会组织形成的混合物(melange),而不是中心-边陲模式的二分形态。在米格达尔的模型中社会不是静止的,而是在争取社会控制的斗争推动下不断地变化形成着的。因而,从“国家在社会中”这一方法去看国家与社会之间的关系,我们可以观察到多种可能,而不是简单的合作抑或斗争。具体到老年协会组织,我们通过这一方法,了解到老年协会发展是县、镇两级地方政府“不想管”和老年协会具有的连带性吸纳能力使村“两委”“管不了”的结果。因而我们看到,社团组织除了“市民社会派”和“折衷派”观察到的那样,积极地、有目的地、理性地嵌入政府部门以获得发展之外,还有一些基层群众组织可能并不具有强烈的嵌入动机,而是依靠已获得的有限经济基础独立发展;同时,不同于法团主义派所坚持的社团组织的自主性是国家赋予的观点,我们认为组织自主性的获得还有另外一种可能,那就是通过连带性吸纳功能把最基层的政府组织整合进社团组织的框架之中,进而获得自主性和行动力。

五、地方政府的介入

老年协会的蓬勃发展与地方政府缺乏管理的动机而造成管理的“中间断层”密切相关。但是,地方政府对一个群众组织的管理不仅仅局限于经济方面,也有政治方面的考虑。当老年人组织起来进行抗争,影响到地方政府所期待的稳定、决定部分地方官员的去留时,地方政府再也不会用简单的经济效益去衡量管理老年协会的成本-收益问题了。稳定历来是地方政府追求的首要目标,也是事关地方官员政治前途的决定性指标。因而,当地方政府看到组织起来的老年协会和老年人,在上访、正面抗争等集体行动中表现出相当大的能量后,他们对老年协会重新进行了定位。这也从侧面进一步反映了老年协会相对自主性的获得与政府早先松弛的管理密切相关。

从浙江地方政府门户网站或老龄网上的一些档案可以看出,很多地方政府已经意识到老年协会存在的问题以及在很多集体行动中扮演的重要角色。N市《CX老龄》2006年第8期刊登了市老龄委副主任在“进一步加强农村老年协会建设,使其在新农村建设中更好地发挥作用”这一主题会议上作的题为“认清形势,进一步加强农村老年协会建设”的讲话。在讲话中,该主任指出了老年协会存在的一些问题。

极个别农村老年协会组织观念淡薄。主要表现在极个别老协会会长爱摆“老资格”,看不起年轻村干部,特别当村“两委会”班子战斗力不强,在村民中的威信和号召力不及村老协,或者对老龄工作不够重视时,不愿接受村“两委会”的领导,自行其事。(二)少部分农村老年协会工作不得力。……也有少部分农村老协对老年人教育不够,对老年活动室管理不力,使老年活动室变成了赌博、迷信之地,不良言行的散播中心。(三)相当部分农村老年协会财务管理不规范,(是)由于目前几乎所有农村老协没有在民政部门正式注册登记过,没有社团独立法人资格,在银行无法开户……(四)仍有一部分农村老年协会换届选举工作有待改进。有些老协对选举工作不重视,随意性大,……没有经过必要的程序,或者候选人的推出没有经过村“两委会”的认可,这种情况在一定意义上讲是脱离了村“两委会”的领导和监督。

(摘自浙江CX市老龄办门户网站)

既然老年协会存在着上述问题,整顿显然十分必要。但问题的关键不在于此,以上问题可以说从老年协会建立不久就已存在,但为什么直到2006年前后才开始严肃地对待老年协会的整顿和管理的问题呢?

从2006年12月23日T市L区政府网站上发表的一篇文章,我们或许可以看到地方政府整顿老年协会背后的原因:

部分老协成员及老年人干扰政府有关项目建设及其他部门工作,给政府工作和问题的解决带来阻力,对社会稳定带来较大影响。其主要原因,一是有些村干部出于本位主义,为了村局部利益,让老年人出面,怂恿老年人聚众闹事,鼓动老年人上访或强行拦车妨碍公务。二是一些老年协会负责人及老年人不明真相,被人利用,受利益驱动,盲目跟从,做出一些扰乱社会秩序的行为。三是老年人文化素质普遍偏低,法制观念淡薄,对党和政府某一时期的方针政策认识不足,反映问题不得法,认为老年人即使犯点错误公安局也不会抓,做过分点也没关系,结果往往问题得不到解决,反而损害老年协会形象。(参见《L区基层老年协会现状及管理对策》,T市L区政府网站)

以上分析指出,老年协会及其成员能够阻碍政府项目、造成社会不稳定的原因,其中包括上文提到的村干部以村庄利益为本位的思想,以及《中华人民共和国治安管理处罚法》对70周岁以上的老年人在治安拘留方面给予了有条件的赦免。该文接下来的分析,显示了路桥区政府对老年协会加强管制的决心和具体方法,“要求各级党委、政府把老年协会的工作纳入重要议事日程”,“把老龄工作和为老年人办实事列入党委、政府工作目标考核管理体系”,要村级组织直接领导并有两名干部出任村级老龄工作小组组长。更重要的是,要“将老年协会与村团支部、妇代会同等对待,政治上给予同等的地位。可以说,某些地方政府对老年协会管理的态度,已经从经济的无动机转化为”维稳“的考虑。事实上,地方政府在更早的时候就注意到老年协会在组织上访和抗争事件中的作用[⑤].

下面是2006年9月11日N市B区民政局网站上的一则题为《B区建立老龄预情信息网络》的消息:

B区处在开发建设的前沿,社会各种矛盾和利益冲突相对较多。过去由于信息管道不畅,思想工作不到位,老年人往往由于不明真相或不理解而容易对政策产生误解或被人利用,也曾发生了一些有老年人参与的群体上访事件,造成了不良的社会影响。为提高老年人的思想觉悟,构建和谐社会,北仑区老龄办着手建立健全区、街道(镇乡)、村三级老龄预情信息网络,做到“四早”、“四不”。“四早”即早发现、早反映、早提建议、早做工作:“四不”即不以老年党员名义上访、不以老年协会名义上访、不以老年人名义上访,对村“两委会”只能补台不能拆台。

B区民政局网站的这篇消息,显示出地方政府对老年人以及老年协会的高度关注,以致需要用现代化的手段,建立起老龄预情的信息网络,并要求建立联络员制度和老龄骨干考核管理办法,把“维稳”工作的好坏作为考核的最重要的指标,实行“一票否决”制。

在地方政府认识到任由老年协会自由发展的潜在“危险”后,老年协会遭遇整顿和重组则在所难免。2006年,浙江省J市和N市的老年协会进行了重组。在J市,根据我们的调查,2006年对老年协会组织进行了全面的清理:首先成立镇老年协会,并在民政机关进行登记,协会的业务主管部门是镇政府、市老龄委,接受登记管理机关的业务指导和监督管理,在镇政府设有办事机构,由镇干部任镇老年协会会长,镇老年协会实际上成为镇政府直接管辖的一个部门;其次,将行政村老年协会纳入镇老年协会,成为镇老年协会的下属分会,必须受镇老年协会和村党支部(不再是村“两委”)的领导;最后,由于近几年的撤村并村,大部分行政村往往是由几个行政村合并起来的超级村庄,总村的老年协会变成了分会,原来是行政村而现在是自然村的老年协会则变成了老年小组,镇里取消了原分会的公章使用权,这一点对自然村的老年协会影响巨大。在J市H镇的环保抗争中,很多上访是以老年协会的名义进行的。他们到中央、省各个部门的上访信件,往往盖满了各自然村老年协会的公章,形式上颇有“气势”。在公事交往非常重视“来历”的中国,老年协会尽管是民间组织,但盖满公章的上访信同样能给老年人的上访和集体行动注入底气。

政府不但对老年协会进行重组、登记,加强对老年协会的直接领导与监督,同时,浙江省各地纷纷进行老年协会的换届选举,各市民政部门加强了对换届选举工作的监督指导。2007年,浙江省各级政府还启动了老年协会的骨干培训工程,3500套《浙江省老年协会骨干培训教材汇编》和《浙江省农村老年协会骨干培训教学光盘》下发到各个老年骨干的手中。J市H镇派出所所长,还到H村(环保抗争的主力村)开展有关老年人遵纪守法的“教导”课。

从以上的分析中我们看到,地方政府对农村老年协会的现状及其未来已表示极大的关注。不过,我们不能把这种关注全然视为地方政府因感受到老年协会对稳定的威胁的结果,同时也要看到轰轰烈烈的新农村建设运动可能影响地方政府对在农村社区中发挥重要作用的老年协会建设给予的关注。但可以肯定的是,地方政府对老年协会的管理确实经历了从忽视到重视,从任其自由发展到加强规管的过程。

但是,地方政府试图对老年协会进行渗透之时,具有较高自主性和行动力的老年协会必然做出反抗。因而,在新的管理模式下,老年协会与各级政府力量,必然存在着种种冲突与妥协。以下这则消息为我们提供了佐证:

GQ村老年协会选举风波

D市N街道GQ村于9月份举行老年协会分会理事选举,GC自然村选举产生3名理事后又增补了一名理事。GC的支委和另3名理事认为增补没有政策依据,干预了老年人正常的活动。……

……9月1日村“两委”召开会议,商议选举事宜,决定于9月3日选举……(选举当天)村主任没有准时到会,经多次催促,也未将选票送到会场。3个小时后,老年人的火气上来了……经全体人员商议,自制选票,盖上老年协会的公章,以无记名投票的方式将选举继续下去。……经过无记名投票,产生3名理事。

……9月7日,各自然村的当选理事开会推选新一届老年协会会长,与会的N街道办联村干部WXH在会上宣布,GC自然村增补1名老年协会理事吴时洪,并称这是街道领导的意思。随后WSH被推选为副会长。但此事遭到另外3名协会理事的反对。他们认为,……(这)干预了老年协会的正常活动。GC村支委和老年协会随即向HT片片长及街道领导核实此事,街道领导竟完全不知道增补一事。街道书记说,没有增补这回事,要按选举办法行事。

街道有关领导开会协调此事……

N街道党委书记接受采访时说,目前已经协调好了,维持4名理事的现状。增补一名理事不是联村干部的主张,是村“两委”协商后决定的,已经报街道有关领导同意。……

D市民政局分管民间组织的徐主任在获悉此事后,马上向N街道核实此事,得知这不是街道的决定。街道说村里能处理好,已经交村“两委”协调解决。徐主任在接受记者采访时说,N街道的选举时间上有些超前,D市后来有个统一的关于设立老年协会的文件。一个街道只能登记一个老年协会,行政村的称分会,自然村的称活动小组。他说:“为使老年协会平稳过渡,尊重老年人民主海选的结果。要推选有威望、得到老年人信任的人,宁缺勿滥。增补干什么呢?这样反而干预了民间组织的正常活动。”

(《JH日报》2005年10月28日)

从这则头绪纷乱的报导中,我们依然能看到老年协会、村“两委”、街道办、民政局各方的冲突与妥协,我们也能从中感受到老年协会的力量以及地方政府在管理上的相互冲突。

在实践中,地方政府的管理动机是容易改变的。当官员们感受到老年协会对他们预期的稳定的威胁时,他们能够迅速地从经济利益考虑转向从政治稳定的角度对老年协会实行管理。但是,老年协会的发展不仅仅是因为地方政府疏于管理的结果,更是因为老年协会在福利供给不足的情况下替代国家承担种种福利、使老年会员甚至整个村庄的村民不同程度地嵌入老年协会的结果。因而当政府单方面加强规管时,并不能立竿见影地看到管理的效果,特别是在地方政府不能替代老年协会,为老年人和其他的村民提供更好的福利的情况下。另外,我们更需要看到的是,老年协会所进行的抗争往往属于被激型,老年协会组织的抗争很多是因为地方政府的失职导致了村庄或个人利益的损害而引发的。因而,地方政府需要从自身的工作出发去思考问题,而不仅仅从规范、监管老年协会着手。

六、结论

本文探讨了老年力量在农村何以可能的问题。我们认为,老年协会获得较大自主性与行动力的原因主要有:(1)地方政府基于经济利益对社团组织进行选择性管理而造成的中层管理虚空;(2)老年协会在农村社会中具有连带性吸纳的功能,使直接管理者(村“两委”)无法对其施行管理。

追求地方经济发展的县、镇两级政府,忙于从事与经济发展相关的事务,对管理那些能给地方经济带来直接贡献的社团组织兴趣较大,而忽视对老年协会这个意味着责任的群众组织的管理。虽然传统的群众组织,如妇代会、共青团、民兵营等也不会产生直接的经济效益,但是一方面地方政府仍然需要他们去履行一些行政任务,需要加强对这些组织的管理从而确保任务完成。另一方面,这些群众组织不像老年协会那样能够通过管理集体财产获得收益,而是必须靠上级政府拨款;组织的领导人往往年纪轻、对前途抱有想望,他们时刻依靠着党组织,伺机得到提拔,而不会“走自己的路去”。老年协会因在法律规定的权利下往往能确保经济相对自给和独立,暮年的协会领导人一般不再顾及前途,满足于不受干涉的状况,因而也没有像其他社团组织那样积极地、策略性地寻求嵌入政府部门,以获得更加广阔的发展空间。这样,政府无动机管、老年协会领导人无意“联系”,两者之间的空隙日益拉大,其结果是,老年协会在政府“疏于管理”中获得了较大的自主性。

老年协会在村里的权力和威望的提高主要源于它的连带性吸纳的功能。老年协会之所以具有连带性吸纳的功能,有以下几个原因:(1)老年协会通过市场化经营未承包的集体资产而获得的收益以及接受的社会捐助,积累了一定的经济基础,能为会员甚至整个村庄提供一定的福利,使福利供给不足的农村社会中的老年会员及其家属对老年协会产生较大的依赖;(2)老年权威虽已式微,但孝道依然是农村社会最可赞扬的美德,老年人往往能够“培养”一批对协会有好感的亲戚朋友,使这些人在一定条件下遵从老年协会在乡村的权威;(3)农村社会密结的社会网络是连带性吸纳现象产生的重要条件。前面两个条件是村庄内其他群众性组织所不具备的,加上政府的选择性“忽略”管理策略,我们很容易理解为什么是老年协会而不是其他传统的群众组织,在乡村成长起来,获得相对的自主性,成为村庄管理的重要力量。

自2006年以来,一些地方政府对老年协会进行了各种规管。我们看到地方政府管理老年协会的动机有所转变,不再主要从经济方面考虑,而更主要从维护政治稳定出发对老年协会进行管理。对于地方政府而言,转变管理的动机十分容易,但是管理难以立即奏效,因为老年协会的力量与威望的来源,还与它为村民提供的各种福利有关,与老年人本身的权威有关,要想在短期内打破这种连带性吸纳的机制并非易事,尤其在政府不改变福利供给模式的情况下。

本论文采用米格达尔“国家在社会中”的方法,反对像法团主义派学者那样将国家看作铁板一块,同时批判市民社会派研究社团组织时带有的过分目的性、理性化的倾向。我们认为,底层社会有国家力量不能到达或者不愿到达的角落,第三部门有不用策略性嵌入而获得发展的组织,最基层国家力量有被民间组织整合的可能。

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