失地农民宪法权利保障问题研究

摘 要：随着我国城市化、工业化的快速发展，农村的土地被大幅度征用，大量失地农民随之产生，他们失去的不仅是其赖以生存的土地，更是与其土地相关的财产权、劳动就业权、社会保障权等一系列的基本权利。由于存在不合理的土地征收制度和不健全的社会保障制度等因素，导致我国失地农民的基本权利得不到有效地保护，如何保障失地农民的权利已成为社会普遍关注的焦点问题。本文从宪法学的角度，分析了保障失地农民权利的重要性以及失地农民权利缺失的原因，并提出了完善失地农民权利保障的建议。

关键词：宪法权利；失地农民；土地征收；社会保障

所谓失地农民，是指在我国当前快速的城市化、工业化进程中，农民因失去部分或全部土地而导致失去附着在土地上一系列包括财产权、就业权、社会保障权等公民应该享有的基本权利而形成的一类特殊法律主体【1】。大量失地农民的存在是我国当前及今后相当长时期内必须面对的社会问题，如何解决失地农民问题，不仅关系到我国市场经济的发展和社会主义和谐社会的建设，更是关系到国家的团结和稳定。

一、保障我国失地农民权利的重要性

（一）失地农民的权利缺乏有效保障

根据我国现行《土地管理法》的规定："土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地征用前三年平均年产值的30倍"。这种按照产值倍数法的补偿标准，并没有反映出土地真正的市场价值，忽略了土地地理位置、当地经济发展水平、土地市场价格及土地预期增值收益等因素。当前，地方政府大多热衷于采用一次性货币补偿的安置方式，使得失地农民享有不到土地增值所带来的各种收益；有些地方还存在不按征地标准补偿失地农民和人为压低、拖欠补偿款的现象，这都极大地损害了失地农民的财产权益。

马克思曾说过："劳动是财富之父，土地是财富之母。"在我国城乡二元结构体制下，土地是国家赋予农民社会保障的载体，担负着生活保障功能和就业保障功能【2】。由于很多农民缺乏一技之长和自身文化素质较低等因素，在其失去土地后无法凭借自身能力找到一份稳定的工作；同时随着生活方式的逐步城市化和生活成本的提高，在没有其他经济来源的情况下，很多失地农民只能过着靠补偿款"坐吃山空"的日子。在我国失地农民的社会保障制度尚未建立，且失地农民凭借自身能力又无法获取稳定收入的情况下，低额且有限的安置补偿费无法保证失地农民的生活来源，这也很容易使失地农民成为新的贫困人口。

（二）保障失地农民权利具有重要的宪法意义

在法治与人权的时代背景下，保护公民应有的各项基本权利，不仅是依法治国，建设法治国家的本质要求，更是宪法与的灵魂的体现【3】。失地农民作为一个特殊的社会群体，相对于市民来说他们享受不到城里人应有的劳动就业权、社会保障权等基本的公民权利，而相对于普通农民来说他们又没有土地这项基本的生产资料，他们在生活上和生产中得不到应有的保障，失地农民逐渐沦为社会弱势群体。因此，失地农民权利的宪法保障问题也是我国当前社会中不可忽略的热点问题。

宪法作为公民权利的保障书，对失地农民权利的保障在土地征收、社会保障等领域都能发挥重要的作用。在构建社会主义和谐社会中，加强对失地农民权利的宪法保障，有利于城市化进程的快速发展，真正实现人的城市化；加强对失地农民权利的宪法保障，有利于打破城乡二元体制，快速实现城乡一体化；加强对失地农民权利的宪法保障，有利于维护社会稳定，从而真正实现社会主义小康社会的建设。

二、我国失地农民权利受损的原因分析

（一）长期存在的城乡二元体制

宪法中规定我国公民"法律面前一律平等"，但事实上的不平等造成了我国农民的基本权利得不到有效保障。建国后，由于我国实行严格的城乡分立的二元户籍管理制度，造成我国城市户口公民和农村户口公民不能享有平等的政策待遇，使得农村居民和城市居民成为两个不平等的群体，这种不合理的户籍制度使农民的土地财产权、劳动就业权和社会保障权等在不同程度上受到侵害，造成农民在经济、教育、就业、社会保障等方面与城市居民差距进一步扩大。而农民在失去土地这项基本的生产资料后，却不能享受到和城市居民一样的就业和社会保障权利，他们既当不成农民，又当不成公民，从而处于"种田无地、就业无岗、社保无份"的三无境地。这种不平等的城乡二元体制，导致失地农民应该享有的基本权利流失。

（二）不合理的土地征收补偿标准

我国《宪法》第10条规定："国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实施征收或征用。"《土地管理法》等也只规定了以"公共利益"为目的的征收原则，但是对征地补偿原则并未作出相应的规定。笔者通过查阅大量资料发现，国外大多数国家在都宪法中明确规定了土地征收补偿原则，并在单行法中作出了更为详细的规定，反观我国明显缺乏征地补偿原则的宪法和法律基础。

我国现行法律不仅没有规定征地补偿原则，而且对集体土地征收的补偿标准仍然实行土地产值倍数法，在土地价值飞涨的今天，这种补偿标准明显不能适应经济社会发展和失地农民的切身需求，从而导致失地农民的基本权利得不到有效保障【4】。首先，补偿标准过低。由于我国严格限制了集体土地的使用途径，使得集体土地不能在市场经济条件下自由流转，再加上严格依照国家规定的标准进行征地补偿，使得征地价格远远低于土地的市场价格。其次，补偿额的计算方式不合理。我国仍然按照传统的农作物产值来计算补偿额度，并且征地补偿额由征收机关单方确定，被征地农民缺乏话语权。这种粗略简单的计算方式，没有充分考虑相关因素，往往不能充分反映被占耕地的实际产出价值。最后，地方行政机关的权力缺乏有效制约。在我国，行政机关既是土地征收的决策者，又是执行者，处于绝对的主导地位，但是我国现行法律在土地征收过程中并未规定必要的监督机制，容易导致行政权力的滥用，使得失地农民的合法权益容易受到侵害。

（三）缺失的社会保障制度

目前，在我国快速城市化进程中失地农民这个群体的数量越来越多，而针对失地农民的社会保障制度又未建立，这对很多失地农民来说，失地后的社会保障是不足以保障其基本的生活、养老、医疗等需求，这说明我国现有的社会保障制度还不健全。

其一，立法不足。虽然不少地区出台了失地农民社会保障实施办法等政策性措施，但是还没有制定关于失地农民的全国性的社会保障立法，这种状况导致了失地农民社会保障立法权威性、统一性和稳定性的严重缺乏。现实生活中，失地农民社会保障制度法律法规的缺失，导致失地农民问题发生争议或纠纷时，很难找到有效法律依据进行裁判，使得失地农民的社会保障权无法得到有效保护。其二，社会保障资金短缺。失地农民参加社会保险的费用主要通过财政支出、集体补助、个人承担来集资。对于财政收入较好的地方政府来说，能够有效解决社保资金问题；而对经济欠发达的中西部地区来说，这种出资模式容易导致社会保险费用资金来源不足，使得失地农民的社会保障难以再继续维持。其三，社会保障面较窄。目前我国社会保障以养老保险为重点，医疗、失业等方面保障不够充分或得不到保障。对于没有就业而又不能享受养老保险的失地农民来说，失地后将会面临巨大的经济压力，再加上医疗和失业保障的缺失，他们中的一些人可能连基本的生活都难以为继，这也是影响社会稳定的一大因素。

三、完善我国失地农民权利保障的建议

（一）打破城乡二元体制，加速实现城乡一体化

由于我国长期实行的城乡二元户籍管理制度，严格把我国公民分为城镇居民和农村居民，使得农村居民因身份差不能享受与城镇居民平等的社会权。而农民在失去土地后仍然享受不到与城镇居民平等的社会保障权、劳动就业权，这也导致失地农民很难改变其社会生活模式和生存环境，不利于其自身的进一步发展。

从长远角度来看，实行城乡一元化，使农民和市民享受公平的社会保障权是社会经济发展的大势所趋。但就目前情况来看，我国可以着手进行户籍制度改革，先行对失地农民实行等同于城镇居民的社会保障权和劳动就业权，使其享受到城市化进程中所带来的成果，为最终真正实现城乡一体化创造条件。

（二）建立公正合理的征地补偿制度

1、明确土地征收补偿原则。土地征收补偿原则是土地征收制度中的重要问题，它不仅回答了被征地人的合法权益受到公权力侵害时要不要补偿的问题，而且也决定着国家弥补相对人这种损害的程度，因此，世界各国都在宪法层面对土地征收补偿原则做了明文规定【5】。而我国《宪法》却未规定土地征收补偿原则，只是在《土地管理法》中规定了按照土地原来用途进行补偿，严格意义上说这不属于土地征收补偿原则的规定。笔者建议，在借鉴国外先进立法经验的基础上，应结合我国国情明确土地征收补偿原则，在《宪法》及相关土地法中确定"公正补偿"的土地征收补偿原则；同时，扩大现有的征地补偿范围，确立以直接损失和物质损失为主，兼顾预期利益与间接损失为辅的补偿范围，才能使失地农民得到公正合理的补偿，从而最大限度地维护失地农民的合法权益。

2、提高征地补偿标准。我国征收补偿按被征收土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，其征地补偿费明显偏低，也是引发政府与被征收人之间矛盾的导火索，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。因此笔者建议，我国应参照各国通行的做法，以土地市场价格为基础，加大补偿力度，合理分配土地增值收益，才能有效保护失地农民的财产权益。

3、完善土地征收程序。我国应借鉴各国的先进做法，对土地征收制度加以完善，专门设立一个科学合理的土地征收程序，明确土地征收主体，严格限制国家征收权。只有明确对农民私有财产的征收必须实行严格的征收程序与救济程序，避免行政机关同时充当决策者裁决者的角色，并突出被征收者的权利，保护被征收者的知情权与参与权，才能限制政府公权力在土地征收过程中的滥用，从而最大化地维护失地农民的合法权益。

（三）健全失地农民社会保障体系

首先，加强社会保障制度的立法工作。失地农民为城市化发展作出了一定牺牲，理应享受到城市化进程中带来的成果，因此，我国立法机关应切实为失地农民建立完善的社会保障法律制度，从而弥补征地补偿制度的不足，以确保失地农民的合法权益能够在法律层面受到保护。同时，建立政府主导的失地农民社会保障体系，并从法律层面明确政府在失地农民社会保障制度建设中的职责，以达到失地农民的社会保障问题能够得到有效解决【6】。

其次，扩大社会保障资金的来源。通过上文可知，我国目前的社会保障资金筹集方式存在一定的缺陷，应扩大社会保障资金的来源渠道。笔者建议，当地政府和征地企业应从土地增值收益中提取一定的比例建立专项基金，用于失地农民的技能培训和就业指导的支出，以及弥补养老保险、医疗保险等资金的不足；另外，从社会各界捐赠、国有资产收益等渠道筹集资金，以确保失地农民社会保障资金的充足。

最后，扩大失地农民社会保障范围。目前我国的社会保障范围主要是以养老保险为主，而其他方面的保障存在缺失，但是失地农民却同时面临着养老、医疗、失业等风险。因此笔者建议政府应采取一揽子安置模式，即是建立一个包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等在内的一揽子保障体系，并根据失地农民对社会保障内容需求不同的情况，针对不同人群建立侧重点不同的社会保障。

参考文献：

[1]向文静：《我国失地农民权利的宪法保障》，四川师范大学硕士论文，2012年5月。

[2]期海明著：《城市化视域下农民社会保障法律制度研究》，西南交通法学出版社，2012年11月第1版第209页。

[3]向文静：《我国失地农民权利的宪法保障》，四川师范大学硕士论文，2012年5月。

[4]吕迎光：《城市化进程中失地农民权益的法律保障》，山东大学硕士论文，2012年3月。

[5]唐琼：《论失地农民权益的法律保障》，华中师范大学硕士论文，2006年6月。

[6]李腊云：《我国失地农民权益保障研究》，湖南大学硕士论文，2005年4月。

作者简介：张 彪（1987-），男，安徽六安人，安徽大学法学院2012级法律硕士。