完善地方竞争规则

时间:2022-08-21 09:07:50

完善地方竞争规则

过去30多年,中国地方政府在地区的经济增长中扮演了一个非常重要的角色,它们寻求一切可能的来源进行投资、推动地方经济增长。为什么地方政府有这么大的热情?GDP锦标赛是个屡屡被学界所提出的解释模型论。

GDP对于基层政府有两层意义:政治意义上的晋升机会;经济意义上的财政收入。GDP锦标赛之所以能发生,就是因为目标单一、评估体系简单,无论是考核者和被考核者都容易掌握游戏规则。

不过近年来,GDP锦标赛的负面后果开始显现,比如环境恶化、食品安全和地方政府债务等。北京大学光华管理学院的周黎安教授认为,GDP锦标赛带来的扭曲是由三个原因导致的:第一,单一的GDP指标无法显示居民偏好的多样性;第二,多任务下的激励扭曲,在晋升激励下的地方官员只关注那些能被考核的指标,而对那些不在考核范围或者不易测度的后果不予重视;第三,晋升博弈下的软预算约束问题,地方政府债务问题就是对此的集中体现。

早在2011年就有学者认为中国正进入GDP锦标赛下半场。前半场已经发展得差不多的东部沿海发达地区有可能从比赛中逐渐退出,更加重视产业升级、结构调整、民生问题;但中西部落后地区不会从GDP的锦标赛中退出,仍在强调增加投入。

将诸多问题都归结于GDP可能并不客观,但到目前,在衡量经济发展,甚至社会发展方面都没有比GDP更全面、更简单也更科学的指标。GDP不是一切,但的确道出了重要信息。

至于中国的GDP锦标赛为何会产生这么多问题?在我看来,一个重要原因是GDP锦标赛的比赛规则不够公正:环保执法不够严格下,企业当然有违规的冲动;财政预算软预算和任期制下,行政长官会有各种激励在当期做大产值而把问题留给后任。

从这个意义而言,要解决GDP锦标赛所带来的问题,关键是要完善比赛规则。以陆铭教授所提出的西部地区地方政府负债过重为例,地方政府之所以能成功举债,很重要的原因是金融市场和地方政府没有认真对待《担保法》中有关“国家机关不得为保证人”的规定,各方都在下注赌中央政府不会任凭地方政府陷入破产境地。

如果这个结论成立,在短期内无法完成由民众投票来对地方政府的考核,那么GDP考核可能还是我们这个单一制国家中所不得不采用的办法。至于在这个过程中产生的扭曲,可能需要通过完善比赛规则来完成。前不久,中组部发文指出“选人用人不能简单以GDP论英雄”,同时还要强化任期内举债情况考核、审计和责任追究,防止盲目举债搞政绩工程。这就是对GDP比赛规则的完善。从这个意义而言,真正意义上的地方竞争锦标赛才刚刚开始。

作者为上海金融与法律研究院执行院长

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