“11号文件”:让科技创新核心要素活起来

项目打包和“拉郎配”、重复申请骗取科研经费、光跑项目不搞科研等现象，已经不是科技界的新鲜话题。这些困扰科技界多年的老问题，在新近出台的《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》国发[2014]11号文件（下称“11号文件”）中被直接提出并指出了解决之道。

“11号文件”回应了科技体制改革中的诸多难点热点，明确了“加快建立适应科技创新规律、统筹协调、职责清晰、科学规范、公开透明、监管有力的科研项目和资金管理机制”，并提出多项改革举措。

党的十提出了创新驱动发展战略，把科技创新摆在国家发展全局的核心位置。实现创新驱动发展战略，核心是发挥好科技作为第一生产力的作用，来解决好科技和经济发展深度融合的问题，在技术创新领域中要释放出市场的决定性力量，深化体制改革要形成市场导向的新格局、打通科技创新与经济发展的通道，让科技创新成果更好、更快的创造出经济和社会的价值。11号文件的出台呼应了这一历史需求。

抓住科技体制改革的突破口

科技部部长万钢多次提出，项目和资金管理改革是推动科技体制改革的切入点和突破口，事关我国科技事业发展的全局。

近年来，我国科技投入持续大幅度增长，中央财政科学技术支出也保持高速增长，从2006年的774亿元，增加到2013年的2460亿元，年均增长率约18%。

不过，在科技投入的总量和强度都大幅提高的情况下，科技管理方式与快速增长的科研资金不适应，资源配置效率不高，成为阻碍科技创新驱动战略的主要问题，尤其是科研项目和资金管理方面体制落后，社会各界特别是科技界对财政科研项目和资金的合理配置以及经费使用的安全性、有效性日益关注。

万钢认为，唯有通过深化改革，创新体制机制，才能解决这些突出问题。

万钢曾在接受媒体采访时指出，当前科技体制改革过程中有四个方面的深层次问题，一是要处理好市场和政府作用的关系。2013年全社会研发支出占GDP比重超过2%，达1.18万多亿，但是其中76%是企业投入，企业作为技术创新主体已经成为科技投入的主体，此时政府应该发挥什么作用？他认为应该更多地发挥在体制机制创新、共性技术研究、基础研究、战略性新兴产业以及农业、环保等公益性领域研究的作用，从而带动企业的原始创新能力。

二是如何促进科技成果转化，发挥高校和科研院所的作用，提高科技人员积极性。他认为科技成果转化分三个类型：一是知识类型，通过进行知识传播；二是公益性的技术，如农业技术等，通过进村入户进行推广转化；三是产业化和市场化的应用技术成果，通过产学研合作，推动科技与经济结合。2013年我国技术市场交易额达到7460亿，但其中80%的成果供方是企业，高校院所没有成为技术转移和交易的主角，其中最关键的问题就是高校和院所的科技成果作为国有资产来管理，处置权和收益权不在高校和科研院所手中。

三是建立和完善公开透明的项目资金管理机制，让所有项目资金在阳光下“晒一晒”，提高使用效率。目前中央财政用于民口的科技投入分散在30多个部门，不仅使财政资金分散，还造成科技人员重复申报项目。他指出，科技部将会同财政部等有关部门，通过加强科技统筹协调、公正透明分类指导、简政放权、建立监管和信用体系完善项目资金管理机制。科技人员提高收入不能从科研项目资金中分钱，而是要通过优化收入分配机制、转化科技成果获得收益。对项目资金使用不合规、不合法的单位要严格处置，实行零容忍，认真对待科研诚信问题。

四是认真研究科技进步对生产关系和经济领域改革的推动，破除体制。比如电子商务、网购等互联网经济新业态，推动了商业形态的变革和支付形式变化，这就需要各级政府快速适应这种互联网技术带来的变化，研究并提出新的规章制度，打击造假并保护知识产权。他指出，我国目前已进入创新驱动发展的新时期，新技术、新产品层出不穷，生产力的提高对生产关系的变革产生强大的推动作用。在此期间，有些工作在推进中会遇到一些难度，这不仅仅是技术问题，也不完全是成本问题，而是存在制度性的政策障碍，这些深层次问题需要认真研究并加以解决。

加快改革科研经费的分配体制

在这一背景下，2014年3月国务院印发《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，对改进加强中央财政民口科研项目和资金管理做出全面部署。

有评论认为，“11号文”明确指出“推进科技项目管理改革”，“完善科技经费管理制度”，是未来一个时期指导科研项目和资金管理改革的纲领性文件。

“11号文件”提出：建立健全信息公开、科技报告等基础性制度；将科研项目和资金管理的相关信息尽可能公开，接受社会监督，让资金在阳光下运行；完善科研人员收入分配政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制；鼓励科研院所、高校和企业创新人才双向交流，完善兼职兼薪管理政策和促进科研人员成果转化的收益分配政策，落实激励科技创新的税收政策，让创造性智力活动得到应有的回报，让科技创新的核心要素真正活起来。

一直在科研管理部门做项目管理、经费管理的清华大学科研院科研项目部常务副主任朱付元关注到，“11号文件”中既讲到规范性，也讲到自主放权的问题。他认为，权利和责任是一体的，如果将二者分离，这样的放权显然是不可持续的。“光放了权，若大家都不负责任，这个事情最后也会弄不好。只有上下各个部门、环节都管好了，项目才能高质量地完成，经费才能使用好。”

“下一步，要努力推动项目承担单位建立起更完善的内部治理和内部控制制度，而且内部控制制度至少在单位层面应该是公开的。原则上如果项目本身不，只要花的是纳税人的钱，就应该公开。”朱付元说。

在他看来，公开透明的监管机制是让简政放权发挥作用的重要保障。“过程管理中发生在经费支出、采购等方面的违规违法问题，一个重要原因就是因为它有很多不透明的地方，很多管理事务没有形成闭环管理，只管一头，就容易出问题。从管理规范性上来讲，还需继续加强内部管理的透明度和流程的规范化，项目管理过程中很多看似很小的事情，若在流程上没安排好，给项目承担单位和科研人员造成的影响可能并不小，反过来也会影响对管理部门的评价。”

针对公众广为诟病的科研腐败，专家提出，最有效的监管就是公开透明“一个办法可以解决，简单快捷高效率，就是全过程在网络公开。”中国科学院院士王光谦说，现在信息化时代，应该每一笔钱都能看到走向。他建议，各个立项单位给的钱应设独立的账号，预算多少，有多少项目，每笔钱是怎么用的，大家都要能看到。“监管的最好做法就是公开，最后的财务审查报表等等抵不上全程信息公开透明这一点。”

实际上，现在全国多家科研单位已经建立了网络科研经费查询系统。承担了多个国家科研项目的第三军医大学史教授轻点鼠标，在查询入口处输入名字和密码，一张清晰的财务报表便呈现在眼前。这样，科研项目负责人可随时了解和查询科研经费开支及结余情况。“有了这个系统，就能让花出去的每一分钱都能实现实时追踪。我们即使再忙，也能随时把握课题经费的使用状况。”史说。

“11号文件”比预期走得远

“11号文”几经反复研究终于落地，其中涉及的科研经费分配是业界最关心的话题。

承担国家科技支撑计划项目的北京牛牛基因技术有限公司总经理牛刚认为，此次国务院“11号文件”很接地气，而“简政放权”正是它的总体思想。他表示，大纲里面提到的简政放权，一方面是说“增加科研人员自”，另一方面也涉及到了加强经费的预算和管理，“这是一个看似矛盾的两个方面，需要协调统一”。

“大家经常说，科学家只做科研，不需要成为财务专家。我觉得是否可以改为：科学家不仅要做好科研，也应该了解一些经费的财务管理知识。其实，现在很多的科学家已经是经费的管理与使用的高手了。”牛刚说。

中国科学院院士王光谦表示，科研经费的分配要按照科研的需求，保证科研能进行，而不是把科研人员看成犯罪分子来监管。“11号文件”比预期的还要走得远，科研经费配置更合理。

王光谦认为，“11号文件”中的14条规范项目预算编制，和17条完善间接费用和管理费用管理以及监督管理中提到的信息公开和透明，是符合科研规律并和国际接轨的。

在上世纪八九十年代，美国一位导师拿到了一个美国国家自然科学基金项目，聘请王光谦的同学出国做助理，每月2000美元。“每天虽然干十几个小时，但是这就够养家糊口了，同学也乐于去做这样的科研工作”。

“但我们拿到的国家自然科学基金，聘请的学生一个月的费用不可能超过1000元人民币。所以我们期望的是科研经费要多放在人工上。”王光谦说，征求意见稿的时候，他最关心的就是14条。

“我当时提出劳务费也不好，应该改为人工费。现在这样好，没规定比例，就是按预算值，比如文科的一些研究不需要太多设备，主要是人，那就用到人头上。搞生物科学的人，项目里面很大一部分要进口试剂，人工费高了挤占得别的就没有了。”他说，如果按一个科研项目本身的科研要求，最重要的科研经费支持的应该是人，因为科研成果都是靠科研人员来产出的，原来规定的比例低了。

王光谦介绍，国家自然科学基金用于人工的部分，原来有10%，现在提高到15%。“事业单位编制的人员不能拿，可以给你聘的研究生或者博士生。这一点大大超出我的预期，这是合理的。我们期望的是能拿出30%―50%，现在我们看到第十四条，劳务费没有规定比例，就是根据合理的预算，这样更科学。”

王光谦透露，过去很多学校，科研经费到账后学校扣15%，剩下的项目负责人可以都随便提取，十年前甚至可以直接提现金，还有一些以发票提取，所以有很多教授到处去找发票。

“如果是这样，那价值导向就错了，给你科研经费是支撑出成果的，而不是演变成赚钱的东西，这块应该堵死。”王光谦表示，“11号文”中提出的间接费用的方法是对的，直接给单位，单位在聘人的时候直接支付工资。

“在经费支持上，要从根本上改变目前不合理的经费预算制定和支出结构，不仅‘见物’，更要‘见人’，即把更大的比例用在人员人工上。”王光谦建议，以国家自然科学基金开始试点创新资助政策，把人工费比例提高到50%以上。

王光谦算了一笔账：一般国家自然科学基金面上项目，2012年平均资助额度为80万元，按规定人员费用最高占经费的15%，就是把12万元作为人员费用，4年研究周期平均每年只有3万元，只可以聘请半个博士后研究人员，或资助1个博士研究生。

“如果人员费用提高到30%到50%，聘用博士生、博士后和研究助理科研人员的数量可以增加两三倍。”王光谦表示，这样的调整没有增加总的经费，不能把钱装进教授的腰包，也不存在引发腐败的任何问题。

对于现阶段过渡期，他的建议是，间接费用单位扣一半，返给课题组一半，“未来项目组不允许有，要100%进到单位总账。要平衡一个单位内部的整体工资水平，把差异最小化，这样功利性就没有了”。

信用体系建设很关键

除了监督管理，朱付元认为，信用评价体系建设也很关键，对其他政策能否真正有效起基础性作用。“文件中也有相关的内容，要把间接费用的核定跟承担单位的信用等级挂钩。也希望科技部尽快推动这方面政策的落实，这样的话，对信用评价体系建设得好、管理得好的单位，可以给予更多的自，这对形成良好的科研文化环境也很有帮助。”

“11号文中涉及到信用体系建设，这个信用体系怎么记录、评价，让我们知道自己的信用缺失在哪儿，可以怎样改进。”中科院软件所科研处副处长杨柳为此呼吁“11号文”中关于信用体系建设的内容尽快出台细则。虽是老话题，但此次“11号文”再次强调强化项目承担单位法人责任，将其与信用体系建设挂钩。

“科技部将会同有关部门，适时对法人单位承担国家科技计划项目（课题）实施情况进行绩效评估，并将评估结果作为后续经费拨付的重要依据。”科技部相关负责人曾表示。近几年，科技部在推进国家科技计划管理改革的探索中，创新地推出了“法人责任制”，强调充分发挥项目（课题）承担单位在国家科技计划以及国家科技重大专项过程管理中的组织、协调、服务和监督作用。

据了解，科技部正在加快建设国家科技计划信用管理系统，科学记录、管理和评价承担单位信用信息，据此作为评价研发基础的重要指标。信用优良的承担单位，优先考虑参与国家科技计划和国家创新基地建设。同时，对于拒不履行项目（课题）任务书中的约定责任造成一定损失以及违规操作甚至存在科研不端行为的项目（课题）承担单位，一经查实，视情节轻重采取通报批评、停止拨款、撤销项目（课题）直到取消其1―3年项目申报资格的处罚措施。

为什么如此强调法人责任，科技部相关负责人介绍说，近年来，随着我国经济社会发展对科技需求持续增加，创新复杂性增加，科研规模日益扩大，承担科研任务单位的类型和结构多样化，对科研活动的组织管理提出了新的更高的要求。课题实施更加需要在单位层面加强技术集成和统筹布局。国家科技计划项目（课题）过程管理中，项目承担单位占有重要地位，他们在了解项目研发信息、把握项目进度、加强资源整合、监督经费使用、促进技术转移和成果转化等方面具有明显优势。

推行法人责任制后，承担单位在经费方面的主要责任是要加强对经费使用的管理监督与支撑服务。首先，按照有关国家科技计划经费管理办法要求，建立健全承担单位内部经费管理制度，完善内部控制和监督制约机制，认真行使经费管理、审核和监督权，对本单位使用、外拨项目（课题）经费情况实行有效监督。其次是加强间接费使用管理，按照项目（课题）预算中核定的金额，与合作单位共同安排好间接费用支出。间接费用中的绩效支出要充分尊重课题负责人的意见，注重发挥对一线科研人员的激励作用。另外，承担单位要为科研人员提供有关经费使用必要的政策咨询。

中国计量科学研究院副院长宋淑英觉得强化科研项目承担单位法人责任是个好消息。“我们一直是法人管理，大院大所的项目一定是一个院的大目标，是国家的目标，不是每个科学家想干什么就干什么，拿来的经费也必须是完成院里总体的规划目标，所有项目都是院里统一再管理。”此外，她认为11号文中将科研项目中一些科目调整权利下放给法人单位，让科研单位和科学家们有更多自，这对科研人员是一种鼓励和激励。

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“11号文件”八条主要措施

一是加强科研项目和资金配置的统筹协调。根据国家战略需求和科技发展需要，设立和优化整合各类科技计划、专项和基金，建立绩效评估、动态调整和终止机制；在有关部门间完善科技工作重大问题会商沟通机制，形成重点工作安排和部门分工；重大科技事项按程序报国务院决策；建设统一的国家科技管理信息系统，着力解决科技资源配置重复分散低效等问题。

二是实行科研项目分类管理。基础前沿类项目突出创新导向，充分尊重专家意见，营造“鼓励探索、宽容失败”的实施环境；公益性项目强化需求和应用导向，充分发挥行业主管部门作用，提高项目的系统性、针对性和实用性；市场导向类项目突出企业主体，发挥市场对技术研发方向、要素配置等的导向作用；重大项目突出国家目标，主要采取定向择优方式遴选优势单位承担项目，集中力量办大事。

三是改进科研项目管理流程。针对不同项目类别和要求编制项目指南，固定时间指南，受理项目申请时间原则上不少于50天；规范立项审查行为，健全立项管理的内部控制制度，及时反馈项目评审意见，项目评审周期原则上不超过120个工作日；明示项目审批流程，实现立项过程“可申诉”、“可查询”、“可追溯”；加强项目验收和结题审查。

四是改进科研项目资金管理。除定额补助外，项目管理部门不得在项目申请前先行设定预算控制额度，科研单位按项目需求编制项目预算，结合当地实际等因素按实际需要编制劳务费预算；间接费用资助强度与单位信用评价挂钩，绩效支出安排要充分体现科研人员价值；进一步扩大单位预算调整审批权和结余资金使用权。

五是加强科研项目和资金监管。明确科研项目和资金使用中明令禁止的行为，加大巡视检查、专项审计等监管工作和违规处罚力度；探索推行“公务卡”结算，实现痕迹管理；建立信用记录评级制度和“黑名单”制度，完善逐级考核问责机制和责任倒查制度，构建监管服务长效机制。

六是建立健全信息公开、科技报告等基础性制度。将科研项目和资金管理的相关信息尽可能公开，接受社会监督，让资金在阳光下运行；建立国家科技报告制度，让国家科技资源持续积累；充分发挥专家咨询作用，实行评审评估专家轮换和调整机制，吸收一线科研人员和海外高水平专家参与评估评审，一线科研人员的比例达到75%左右。

七是进一步调动科研人员积极性。完善科研人员收入分配政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。推进科技评价和奖励制度改革，鼓励科研院所、高校和企业创新人才双向交流，完善兼职兼薪管理政策和促进科研人员成果转化的收益分配政策，落实激励科技创新的税收政策，让创造性智力活动得到应有的回报，让科技创新的核心要素真正活起来。

八是强化项目承担单位法人责任和有关部门的管理和服务责任。项目承担单位要切实履行在项目申请、组织实施、验收和资金使用等方面的管理职责，加强支撑服务条件建设，提高对科研人员的服务水平。各有关部门要督促指导项目承担单位和科研人员依法合规开展科研活动，做好经常性的政策宣传、培训和科研项目实施中的服务工作。