简论食品安全的监管问题及改革构想

论文摘要 食品是实现人类生存与发展的基本保障，是维护社会安定、国家团结的基础。近年来我国不断出现的有关食品安全的丑闻，不得不使我们对中国食品安全问题深感担忧。本文从现实角度出发，结合行政法理论，重点分析了食品安全行政监管存在的问题，提出了改革我国食品安全行政监管的新构想，以期有所帮助。

论文关键词 食品安全监管 问题 改革

“民以食为天，食以安为先，先以监为要”，食品安全问题是关系国计民生的重大问题，而食品安全的监管则是食品安全的关键。甲醇酒，毒大米，人造鸡蛋，瘦肉精，一系列不断出现的丑闻，以“地沟油”、“毒奶粉”为代表的食品安全违法事件屡屡发生，使得食品安全问题似乎愈演愈烈，给中国的消费者和食品行业造成了巨大的负面影响。

一、我国食品安全监管的现状

食品安全监管是指享有法定职权的国家行政机关以及法律法规授权的食品卫生监督管理机构对食品生产经营者、食品生产经营活动进行食品安全监督管理的执法过程。 食品安全监管形式多样，包括通过行政许可实施的监管，通过行政处罚实施的监管，通过行政监督检查实施的监管，以及通过行政强制措施实施的监管等。2009年我国的《食品安全法》规定取消食品安全免检制度，建立食品安全风险评估制度，同时明确商品生产者责任，加大了处罚力度，并对食品安全检查作了明确规定，在一定程度上弥补了我国此前食品安全体系的不足，但现实食品安全监管的问题依然不少。

二、影响食品安全监管的困境

（一） 立法体系不完善，法律资源不足

2009年我国的《食品安全法》出台以后，我国现行的监管立法体系主要是由《食品安全法》《食品卫生行政处罚法》、《食品卫生监督程序》等数部单行的食品安全的法律以及诸如《消费者权益保护法》、《传染病防治法》《中华人民共和国刑法》等法律中有关食品安全的相关规定构成，与其配套的相关实施法律法规也总计百余个。虽然从整体上看，我国的食品安全法律法规虽多，但目前的食品安全立法并没有形成一个完善的立法体系。首先，从食品监管覆盖的范围来说，对进出口食品的立法较为落后。就目前而言，对进出口食品安全监管工作适用的规定大多散见于各相关法律，如《进出口商品检验法》及其实施条例、《进出境动植物检疫法》及其实施条例、《国境卫生检疫法》及其实施条例等。然而，由于进出口食品监管的特殊性，上述法律法规不能完全满足和保证进出口食品安全的需要。其次，新的《食品安全法》虽建立了食品风险检测与评估制度，规定了食品风险检测与评估的主体、程序，但并没有规定对于“因故意行为导致重大食品安全风险”的责任及处罚，要想从源头上堵住食品安全的漏洞，单一的食品风险检测与评估远远不够。最后，就法律责任而言，新的《食品安全法》虽明确了法律责任的主体，且明显加大了处罚力度，但缺乏一定的现实操作性。如《食品安全法》第九十六条关于消费者要求十倍赔偿金的规定，“明知是不符合食品安全标准的食品”是销售者承担责任的主观基础，但是要求销售者自己承认“明知”，何其难也？要消费者承担举证责任，恐怕也强人所难了。

（二） 监管主体混乱，部门职权冲突

新的《食品安全法》出台之前，我国的食品安全监管权力主要由多个部门分别行使，具体职能是：农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。 这种权力的分配模式被称为“分段管理”，表面看起来我国食品安全监管分工明确。但因为各大职能部门地位平行，均无法有效支配其他部门资源，事实上却存在着监管主体混乱，部门职权冲突的状况。新的《食品安全法》第四条规定虽然要求国务院设立高层次的协调机构食品安全委员会，同时对各个部门的职责加以明确，以其实现无缝监管。但其实质和以往的监管模式上相同的，仍然是分段和统一相结合的食品安全监管体制，即 “一个监管环节由一个部门监管”。鉴于食品安全监管体制未有实质突破，即将设立的食品安全委员会权力抽象，权威不足，我国食品安全监管主体混乱，部门职权冲突情况的改变令人担忧。

（三） 守法主体意识淡薄，社会监管制度缺失

此起彼伏的食品安全问题暴露出食品生产商守法意识的淡薄和公众食品安全意识的缺失，究其原因，一方面是违法成本较低，而违法所得利益较高。从经济学角度来看，经营者之所以守法经营，从根本原因来看是因为违法成本高于违法利益。 当违法成本低于违法利益时，经营者便开始铤而走险了。另一方面，从我国的传统饮食文化来说，长期过于重视食品的美味而忽视食品的安全卫生.一旦消费者忽视食品安全，食品生产者经营者为了“投消费者所好”，追求最大利益，在食品中添加苏丹红，敌敌畏，三聚氰胺便也不足为怪了。在社会监管方面，新的《食品安全法》第八条规定： “国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作，倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力。新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对违反本法的行为进行舆论监督”。该条文只是单纯的提出提高社会群体的法律意识，对于如何加强社会性的监管制度并未涉及。虽然我国的市场经济发展迅速，市场和公民社会的力量得到发展壮大，食品行业协会得到较大发展，公众食品安全意识进一步唤醒，但我国现在的社会监管制度只是简单的舆论监督与行业自治监督，社会监管制度缺失。

三、 改革我国食品安全监管制度的新构想

要真正的实现食品安全，就必须对我国现行的食品安全监管制度加以改革，但这样的改革应当以我国的国情为立足点，同时吸收西方国家的经验教训。现在，笔者提出以下改革我国的食品安全监管制度的新构想，以供参考：

（一）完善立法体系，弥补法律资源不足

立法体系的监管是我国食品安全监管的基础，立法体系的监管对于我国食品安全监管工作起着提纲性的指导作用，鉴于我国立法体系的不完整，要完善我国的食品安全监管制度，必然要首先完善我国的立法体系。第一，修订《进出口食品安全管理法》。在出口食品安全方面，可考虑将有关源头管理，基地备案，卫生注册额，过程监管，产地检验，口岸放行等一系列制度与程序纳入该法；在进口食品方面，应当对有关食品安全的疫情管理，质量安全评估，卫生注册，口岸检验放行，追溯和召回等制度与程序有所涉及。同时制定严格全面的进出口食品安全标准，以及明确进出口食品安全监管机构与职责。第二，修订《食品安全预防法》。在该法中，应当对食品安全检测对象，方式，程序加以明确规定。同时应当将现行的食品安全风险检测和评估制度纳入该法，甚至可以考虑在该法中规定建立食品安全信用体系，对有可能造成重大食品安全风险的故意行为加以处罚。第三，对部分缺乏操作性的条文加以解释或修改。鉴于我国立法水平的有限，在出台的有关食品安全法律法规难免会有些条款缺乏现实的操作性，成为观赏性条款，致使消费者有法可依，却维护自身权益却无法可施。对于此类条款，立法者要么出台加以解释，要么及时加以修改。

（二）明确监管主体，协调部门职权

对于食品监管机构的模式，新的《食品安全法》一大特点便是要求国务院设立设立食品安全委员会，负责协调各部门质检的工作，但鉴于其权力抽象，权威不足，该机构最终效果如何，难以预料。与建立食品安全委员会相比，笔者实际更加赞同另外一种方案，即将国务院有关食品安全监管职能从相关部门之中剥离出来设置一个新的职能部门，与国家食品药品监管局合并，并由国务院直接领导，在地方上实行垂直领导。该部门应与卫生部，质检部等部门地位平行，但同时负责食品安全监管的协调工作。

（三）提高个体守法意识，创建社会监管制度

法律的实现要依赖于社会成员对法律的自觉信任和普遍维护。提高个体的守法意识一方面要增加违法者的违法成本，加大处罚力度，另一方面就是要进行法制教育宣传，增强全民的食品安全意识。在创建社会监管制度方面，应当积极扶持行业协会发展，并对行业自治监督加以管理；与企业联合监管，共同实现对企业自身食品安全的监管；授权社会独立机构配合监管，在行政机关的指导下，对食品安全生产加工进行监管。同时，实行“匿名举报制度”，“举报奖励制度”，“舆论监督奖励制度”，积极鼓励消费者自我监督与社会舆论监督，使其充分发挥应有的监督的作用。通过创建社会监管制度，使其成为一个体系完整，结构和谐的组织架构体，各内部组织相互配合，分工合作，以实现对食品安全的共同监管。