试论收入分配公平与税收调节的介入

【摘要】这篇文章从公平与效率的权衡入手，引申出“机会公平”的理念，并对我国现阶段的收入分配状况进行了认真的实证分析，理出我国当前收入分配差距的形成机理和应对政策，并重点对税收调控个人收入分配的作用进行了具体探讨。

【关键词】分配不公 效率与公平 机会公平 税收调控

一

在理顺利益分配关系的过程中，首先涉及到一个传统社会主义的基本伦理问题，即强调“分配平等”。这里的分配平等，就是追求人们的收入均等化，而没提及效率原则。所倡导的是结果的平等而并非机会的公平。正是这种传统的经济思想，导致了我国改革开放前高度集中经济体制下的分配平均主义。然而，实践表明，以牺牲效率为代价而一味去求平等，必然导致普遍性贫穷。

市场经济体制中，生产资料是商品，社会劳动力也是～种商品。根据马克思的“商品是天生的平等派”的商品经济观念，在商品交换关系中，应把机会公平放在首位。当然，我们不排斥这种平等的局限性，因为劳动者个人已不是只拥有劳动力的劳动者。同时，也应看到强调机会公平与效率原则是并行不停的，它们是一致的。效率的衡量标准，是社会劳动生产率的高低，公平是一种社会观念，它是经济基础的反映，是不断变化的，其衡量标准也是历史的、相对的。机会公平原则的贯彻必然带来效率的提高。强调机会公平，就要有提高公平机会程度的相应措施。

二

按照库兹涅茨“倒U型假说”，一国谋求工业化的过程，必将伴随程度不同的收入差距，并且收入不平等会随着早期经济发展而恶化，达到最高点后，又随着后期经济发展而改善。采用国际惯行的“五分法”，1999年，我国居民低收入者（年人均收入不足4315元）占31．79％，中等偏下收入者（年人均收入43l6－6273元）占32．36％，中等收入者（年人均收入6274－8231元）占19．67％，中等偏上收入者（年人均收入8232－10190元）占8．95％，高收入者（年人均收入10191元以上）占7．23％，收入群体分布呈现金字塔型，低收人和中低偏下群体占总人数的64．15％，比重过大，中等收入以上群体占总人数比重为16．18％，表现出个人收入分配差距趋向加大的趋势。根据库兹涅茨关于贫富差距变化趋势的理论，在今后我国经济增长的特定中间阶段，收入分配差距有可能继续扩大。这个趋势应该引起我们足够的重视。

市场经济条件下，劳动者通过诚实劳动，或占有资本、技术、信息等资源和市场稀缺要素的不同，积极参与市场竞争并处于优势，就可以从市场中获得比其他人较为丰厚的收入，并积累越来越多的财富。这种收入差距正是市场机制发挥基础性调节作用的结果，合理且不可避免。在这种情况下，税收分配作为市场分配机制的有机组成部分，应该做的是“横向公平”，为劳动者提供“机会公平”的竞技场。税收政策的确立、税种的设置、税法的执行都必须配合市场机制，为实现市场在资源配置中的基础作用，奠定财力基础，绝不能因为征税而扭曲高效率的市场初次分配，影响劳动者积极性。

而事实并非仅此为止，在市场运行中，权力、垄断、腐败等一系列非市场化完全竞争因素的介入，以及由此而生的种种设租与寻租活动，使个人收入分配的来源渠道也就不仅只有按劳分配一种，由此带来分配的复杂性。加上我国经济体制转轨过程中，各种法规以及市场规则尚不健全，政治体制改革滞后，大量的非法的与合法的、规范的与不规范的收入交织在一起（个体私营经济的违法收人、部分党政官员的非法收入、集团消费转化为个人消费等），拉大了收入差距。这些非法收人和部分劳动者的超常高收入，正是我国收入分配中需要解决的关键问题。对于不合理、非法收入，应通过建立和健全惩治腐败的各种法律措施，限制、取消的办法加以解决。对于合理部分的超高收入，则可以通过税收的“二次分配”，用征税的办法加以调节。

一般而言，市场机制的分配旨在提高效率，使人们的收入差别化；税收二次分配则使人们收入趋于平均化，调节收人分配不公，增加公平。

政府通过征税而形成的“二次分配”是如何缩小收入差距的呢？这主要是实现税收分配“纵向公平”的问题。从税收调控个人收入分配的范围上看，主要是调节经济结构和社会收入分配。就调节社会收入分配来说，不外是调节地区、企业、单位个人之间的分配关系；而调节个人分配又不外是调节公仆、工人、个体、私营业主等的分配。从税收调控个人收入分配所遵循的原则看，大体上有三条：一是天赋准则，即每个劳动者对自己的劳动成果都拥有天赋的权力，并承认和允许个人之间存在能力差别；二是最大效用准则，即社会分配应为大多数人寻求最大效用或最大幸福，强调边际效益曲线，反对分配额的绝对平等；三是劳动与福利对等原则，等量的劳动应得到等量的福利。从税收调节个人收入分配的作用途径看，主要表现于四个方面：一是累进税制，是税收解决收入分配差距悬殊问题的重要手段，增加税率档次、提高边际税率、充分体现累进税制的效用。二是税式支出，其途径首先是直接对低收入者的许多纳税项目给予税收优惠照顾，其次是对有助于间接增加低收入阶层收入的行为给予税收优惠，如对向慈善机构、公益事业捐款者给予优惠，在一定程度上减轻收入分配不公的程度。三是实行税收指数化，减轻或消除通货膨胀对收入分配的扭曲效应，保护低收入者的利益。四是负所得税制度，对那些低于一定收入水平者自动提供支付最低生活保障，实 现转移支付。

三

如前已述，税收属于分配机制的一部分，作为公平收入分配的有效工具，有赖于完善的配套措施和规范的制度取向。这里主要强调以下两个方面的问题：

一是深化税制改革，实现市场机会的公平调节，要与配套的政治、经济体制改革、法律体系的完善协调并进。导致收入差距是当前经济和社会体制各个环节诸多不合理因素综合作用的结果，因而对它的解决需要深化改革，根据不同情况采取不同措施解决，税收作为宏观调控扛杆的一种手段只是事后调节，光靠税收调节的介入是困难的。比如，为增加个人收入的透明度，建立全社会个人收入核算体系（包括个人帐户、个人信用实码制和计算机联网查询系统），促进收入显性化；要逐步改革工资制度，建立合理的工资增长机制，把工资外实物收入和非货币化的福利性收入全部纳人工资管理；在大力推进农村费改税、减轻农民负担的同时要增加农业投入，发展非农产业，推进农业结构的战略性调整和城镇化，增加农民收入，也是必须注意的问题。与此同时，应完善法律体系，惩治权钱交易，遏止国有资产的流失，严禁以公济私、等问题；科学合理地制定各项公用经费开支标准，由个人承担的支出不能由国家包揽；也应看到大量存在的不正当竞争行为，反垄断、反暴利工作急需推进等等。总之，公平分配只能是配套改革措施协调运作的结果，税收调节只是其中的一部分。

二是从公平收入分配上看，税收制度要进一步完善。

（一）完善个人所得税的问题。与其他政策手段相比，个人所得税在解决和抑制收入分配不公方面最为有效。但是，若使个人所得税的这一功能真正发挥，必须有完善的政策和制度。主要存在五个方面的问题。

1．税收总额小，调控力不够。目前，我国个人所得税在税收总额中的比重只在3．5％上下，远远不及世界同等收入水平国家的水平，而且其中物％以上来自薪金所得，对高收入阶层的调节功能没有得到有效发挥。

2．税率结构不尽合理。一般来说，累进税在两个累进点之间不可避免地具有累退性，会造成收入在边际税率临界点上下的纳税人，支付能力相当而负税不同，或有可能出现支付能力低者税负高于支付能力强者的非正常局面，强化了课税的随机性。比如，两个纳税人的应税所得分别为5100元和19900元，相差近4倍，可其适用税率却都是20％，相对讲，前者的税负要高些，一个不良后果是强化纳税人的避税动机。因此，建议采取起征点较低，累进速度较缓的税率结构，并根据社会利益分配的变化作适当调整。

3．扣除问题。当前税法规定月800元的扣除定额，忽略了纳税人的自然状况，如婚否、子女状况、其他支出多寡等，有修于社会公平原则。在现行的条件下，有必要考虑赡养老人及家庭劳动能力者个数问题。在今后税制改革完善中，应改定额扣除为“因素扣除”。条件成熟后，可行探索低收入阶层的负所得税制度。

4．对储蓄利息征收个人所得税，实行20％的比例税率调节收入值得商榷。对于少部分人集中大多数存款的现象，实行储蓄利息所得税20％的比例税率，从理论上讲，具有累退性，调节收入差距的作用是消极的，会造成储蓄存款较少的居民同样承受较高的税负，而很难起到调节过高收入的目的。建议实行累进税率。

5．税收信息不对称和税务行政协调木力。由于目前尚不具备实行综合所得税的基础，个人所得税采用源泉课征，实行分类所得税的办法，这种办法只有在纳税人具有明确的收入源泉，且支付报酬单位的财务核算制度比较健全，愿意同税收机关配合时才能有效。但现实中个人收入来源日益复杂，负有源泉扣缴义务的单位和个人，由于种种原因往往站在纳税人一边，税务机关缺乏切实、有效的控管办法。建议在推行金融实名制的基础上，实行个人财产申报和登记制度，逐步推行综合个人所得税，合理确定累进税率，提高个人所得税的调节功能。

（二）未开征社会保障税和遗产税的问题。税收作为再分配收入的手段，其效力不及转移支付，而社会保障税，一向被认为是给转移支付筹集必要资金的最为有效的手段。在发达市场经济国家，财政转移支付的主要来源是社会保障税、遗产和赠予税及个人所得税。1996年OECD国家上述税种占税收总额的比重高达60％以上，而这三个税种，有两个我们至今尚未开征。目前，我国的社会保障支出主要来源于个人帐户和社会统筹，数额十分有限，缺口巨大，财政“补缺”的压力很大。科学的社会保障税制度，一般具有双项调节功能，一是对整个社会而言，能实现收入由高收入群体向低收入群体的横向转移，二是对个人而言，能实现其收入的纵向转移。因此，开征社会保障税，能使税收成为全方位的公平收入分配的工具。为此，政府应该尽快转变职能，建立统一的社会保障制度，并用社会保障税作为资金来源主渠道。

与此同时，作为对个人课征的一种直接税，遗产税与个人所得税在调节收人分配上目标一致，是对个人所得税调节功能的有效补充，建议在充分论证其可操作性的情况下制定措施，尽快出台。

（三）农民税负过重的问题。一方面，在实际操作中，农村的各税种基本上是按人头分摊，实质上是一种定额税，具有累退性，加上收费种类繁多，且不规范，标准不一，造成税负不公，贫者承担高税，富者承担低税，使农村内部的收入差距拉大。另一方面，农村居民的总体税收负担过重，是城镇居民税收负担的9倍，造成城乡之间收入拉大。因此，建议推行“费税合一、统一计征”为主要内容的“费改税”改革，取消不合理收费项目，严格农业税费的征管，加大减轻农民负担的力度，从源头上控制农民负担过重问题。

（四）在税收征管上，要重点解决有法不依、执法不严的问题。我国当前收入状况的不公突出表现在非法收人的分配上，尤其是纳税人逃税范围之广，规模之大，已极大地扭曲了收入分配（有关统计资料显示，我国每年因逃税而损失的财政收人不低于1500亿元）。因此，收入公平分配的税收措施，重点应放在整顿税收秩序，强化税收征管，打击逃漏税行为。

按法理上讲，执法机关对逃税行为的查获率愈高，制裁措施愈严厉，逃税发生的可能性就愈小，也就是说，罚款比率要比检查概率更为有效，在多查的同时更应重罚。笔者认为，目前对纳税人的检查在采取普查制度的同时贯穿抽查办法，对有逃税行为的纳税人应予以重罚，最好采用比率罚款，并提高罚款比率，这样会有利于减少逃税。检查和重罚都需要有效执法来实现。针对目前我们在执法方面的漏洞，除了加强对税务工作者的税法教育、提高税务人员的素质外，还要加强宣传，增强公民税收法律意识，更重要的是杜绝以权代法以及行政干预办税人员执法等等。