搞活农村土地流转 扎实推动现代农业发展

中图分类号：F323文献标识码： A 文章编号：

随着改革开放的不断深入和工业化、城镇化建设的稳步推进，这对农村土地流转提出了新要求。如何引导农村土地承包经营权流转，促进土地适度规模经营，发展现代农业，增加农民收入，推动农村建设又好又快发展，这是一个新兴的、值得探讨的问题。

所谓农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，转移给其它农户或经营者，其实质就是农村土地使用权的流转。土地作为一种生产要素，只有合理流动，才能提高使用效益。土地承包经营权的自由流转使承包经营权真正作为一项稳定的财产进入市场产生应有的交换价值，农民也能够从中获得其应有的经济利益，提高收入水平。这是农业从低效率的劳动模式向现代化大农业发展的必经之路。

一、当前农村流转存在的困境及问题

近年来，结合我国工业化、城镇化视野下的三农现状来看，我国农村土地流转工作目前存在土地流转方式趋于多元化、土地流转过程趋于市场化、土地流转工作趋于规范化、土地流转价格趋于合理化等特点，同时农村土地流转存在以下几个方面困境及问题：

1、虚化的土地流转利益主体难以适应现代农业市场化的要求。我国农村的土地产权主体或其人模糊不清，使得土地流转的利益主体被虚化，进而难以适应现代农业市场化的发展要求。首先，农村土地的权属边界比较模糊。法律规定，目前农村的土地归“集体”所有，农村村民按户承包土地，土地的经营权可以自由流转。其中，土地归“集体”所有的主体对象或其人往往不太明确，现实情况是社区经济合作组织、居民自治组织、党支部等都有可能成为土地的所有权主体，这就容易造成土地权属边界的模糊，从而产生权利的纷争。其次，即使认为土地归“集体”所有的表述对于土地权属边界的规定是明确的，土地的权益边界也会由于地方政府、社区集体组织、村民小组甚至是地方家族势力等方面的影响而变得模糊，而土地权属边界的模糊往往又成为各方主体争夺利益的借口。

2、分散的土地流转形式难以适应现代农业规模化发展的要求。农业的规模化经营是进行土地流转的主要目的，也是实现现代农业发展的重要途径。尽管当前的土地流转方式已经呈现出了多元化的特点，但是调查显示，80％以上的土地流转都发生在小规模分散经营的农户之间，他们往往由于土地经营效益低、家庭劳动力不足、太辛苦以及长期在外工作等被动的原因，自发地将土地流转给还未面临相同问题的亲戚、朋友或邻居。目前流入土地户主要以散户为主。这种“散户一散户”的自发性土地流转速度慢、规模小，不同于以规模生产经营为主要目的、将大量分散的土地集中流转给大户的流转方式。很显然，散户间的自发性土地流转在适应农业规模化的发展要求方面并不具备优势。

3、无序的土地流转中介组织难以适应现代农业信息化的要求。土地流转供求信息的高效与准确提供不仅对推进土地流转意义十分重要，而且本身也是农业信息化的内在要求。正如前文所述，散户之间的土地自发性流转无法实现土地大规模、高效率地聚集，需要寻求“散户—大户”的土地流转路径。由于散户和大户之间在生产经营规模、效益和理念等方面存在很大差异，因此两者的土地需求与供给信息很容易出现不对称，由此会引发较高的土地流转交易成本，使得“散户—大户”的土地流转路径很难有效形成。一方面，分散经营的农户不可能为了出租或转让几亩土地而主动寻找需要土地的陌生的大户。另一方面，大户对土地的需求数量通常比较大且要求连接成片，因此他们也不可能主动与每个农户进行谈判。现实的情况是，不少地方政府虽然在土地流转中介服务组织方面做了许多探索，但是其运作过程往往缺乏秩序，成效也不太显著。土地流转主体之间的信息不对称、无序的土地流转中介服务组织是导致土地供求双方信息流动受阻的重要原因。

4、落后社会保障体系难以满足激发流转主体的积极性的要求。我国的社会保障体系还未能覆盖所有的农村地区，无法为那些将土地流转出去的散户提供充分的社会保障。因此，当土地流转的费用（租金）低于农户的预期时，深受“土地是养老保障”这一传统观念影响的农户，尤其是普通的小规模经营散户，就有可能放弃土地流转的计划。这种情况在经济欠发达的村庄更容易发生，这些地区的农民通常以纯农户居多，他们的非农收入比重比较低，非农就业机会很少，因而对于流出土地后可能出现的基本生活保障问题的担心会更多。

二、抓住关键环节，促进农村土地流转

任何物品只有进入流通领域进行交易，才能实现其交换价值。土地承包经营权成为一项物权之后，农民作为物权人，可以自由处分其权利，这无疑使农民的收益多少与土地的利用程度紧密地联系起来，从而大大提高了农民的积极性，促使他们更好地经营利用土地。面对农村土地流转存在的困境及问题，必须狠抓关键环节，促进农村土地流转。

l、制定有利于土地流转市场发展的法规。农村集体土地所有权的不完全性从根本上来说体现的是国家立法的不健全。因此，在当前社会主义市场经济条件下，应在法律上重新确立集体土地在各项权力上的内容和赋予更完善权力行使能力，在倡导国家在土地市场占主导地位的同时，将集体土地使用权纳入有形的土地市场，制定新法规，完善旧制度，使国家土地政策能够更好地促进农村集体土地流转。中国作为农业大国，各地由于自然条件、经济基础等方面的差别，农业发展水平也存在着较大的差距。因此，应当根据各地的具体情况，制定不同的流转制度，赋予承包权人自由的流转处分权。对于中西部农业发展较为薄弱的地区，农民对土地的依赖性仍然很强，与农民的社员性质密切相关的均田承包，“两田制”仍有较大的适用空间，农民对土地流转方式多样化的要求并不高。而在非农产业发达，社区经济实力雄厚的东部沿海地区，农民对土地的依赖性日益减弱，充分利用土地使之增值的要求也越来越高，所以，农民对土地流转方式的多样化的需求也越来越高，如对社区管理水平要求较高的农地入股制度就有较大的实行空间。

2、充分尊重农民的意愿权利与合法权益。农村土地经营权流转事关农民切身利益，目前，不少地方对土地法规、土地政策的理解还存在片面性。应该改变一些基层干部过分强调集体拥有土地，对土地可以全权支配，而侵犯了村民权利的现状，积极稳妥地推进农村土地流转。土地是农民的命根子，不但是农民最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障和社会保障，是农民最大的利益所在，也是农村最大的稳定因素。因此，必须尊重农村生产力自身发展规律，尊重土地流转的内在规律，尊重农民的意愿，从各地的实际条件出发，因地制宜，稳妥推进，任何单位和个人都不能强迫命令，一刀切、刮风式地强制性推进土地流转。积极探索土地流转的合理价格形成机制，确保农民持续增收。只有合理的土地流转价格体系，才能统筹兼顾、科学有效地促进土地流转，进而从整体上发挥土地的使用效益。流转土地的价格，应坚持合同双方协商议定，兼顾双方利益的公平原则，为防止因农产品涨价而损害农民利益，可考虑以谷物量为计价方式。不断探索土地流转的合理价格形成机制，开展土地流转价格测评工作，贯彻农业可持续发展思想，坚持以经济效益、生态效益、社会效益相统一和眼前利益与长远利益相兼顾的原则，根据不同的土地类型、区位条件，使土地的价值得到较为客观的体现。根据市场供求、经济运行状况和受让方的投资收益情况，确定相应的收益分配办法，不但要更好地反映投资成本，而且要保证农民收益稳定增长，使农民目前和长远都能增收。